当前旅游综合改革的动力和方向

当前旅游综合改革的动力和方向□刘小军《国务院关于加快发展旅游业的意见》下发以来，在地方党委政府的组织领导下，在国家旅游局的指导推动下，全国旅游改革工作稳步推进。

国务院批准的海南国际旅游岛建设和桂林国家旅游综合改革试验区建设全面起步，承担全国综合改革试点任务的成都、秦皇岛、张家界和舟山四个市的改革工作正在实施，广东、浙江和云南三省在27个市县开展了旅游综合改革，安徽省启动了旅游区域化改革。

总体看，旅游综合改革工作初步形成了国家和地方合力推动的局面。

近来，社会上的改革呼声渐高，深化改革的社会共识再次凝聚。

在这个背景下，进一步深化旅游综合改革，对于正在全力建设战略性支柱产业和现代服务业的全国旅游行业凸显紧迫性和重要性，需要更加清醒地认识旅游综合改革的深刻背景，更加准确把握旅游综合改革的内在要求，更加稳妥地确定旅游综合改革的任务目标，把握时机，勇于突破，攻坚克难，努力开创旅游综合改革的工作局面。

一、改革背景当前，国内外环境正在发生深刻变化，旅游业向更高水平迈进面临新的机遇和挑战，外部压力和内在动力、被迫调整和自觉调整正在汇集形成推动旅游综合改革的动力。

一是统筹旅游业发展的能力明显不适应。

进入新世纪以来，旅游业自觉适应国际国内形势的深刻变化，立足促进经济社会又好又快发展的战略，进一步融入经济、社会、文化、外交、民生等大局，对国计民生的影响愈益显现，成为集经济社会功能于一体的最具活力的现代服务业，呈现出发展领域拓展、产业融合加快、区域合作活跃、战略协同紧密的新特征。

实践和研究证明，旅游业不仅仅是典型的综合性产业，更是全面进入经济社会发展领域的促进性产业。

因此，不论是国家层面，还是地方层面，都把促进旅游业发展作为战略组成部分，纳入全局性的重大工作，组织和发动全社会各行各业全面参与旅游业发展，要求形成上下联动、横向协作、内外一体的大旅游、大市场、大产业的发展格局。

但是，传统的旅游管理体制主要侧重于行业管理和市场推广，面对产业发展、市场规范、政策协调等重大问题，缺少职责和手段的问题日益突出。

为此，北京市和海南省将旅游局升格为旅游委，为强化统筹旅游业发展的能力进行了积极探索。

但是，要从根本上解决目前存在的市场分割、地方保护、部门职能交叉或失位等制约旅游业发展的问题，全面适应新时期旅游业发展的客观要求，就必须突破传统旅游管理体制，进行制度性改革，进一步提高统筹协调旅游业发展的能力。

二是人民大众对旅游业发展质量的要求空前提高。

当前，社会上对旅游过度开发、低价恶性竞争、强迫消费、欺客宰客和旅游者维权难等现象反映强烈。

出现这类问题的原因，一方面是我国旅游业持续高速增长的过程中，旅游管理模式滞后、旅游质量不高的问题逐渐积累，当前呈现了集中爆发的态势。

另一方面是随着居民收入水平和受教育程度普遍提高，旅游者的整体素质提升，环境意识、公平意识、质量意识和维权意识明显提高。

因此，我们比以往任何时候都更有必要建立规则公平的市场环境、机会公平的资源共享机制以及可持续发展的保障制度，消除人民参与旅游业发展、分享发展成果的障碍，形成和谐有序的发展局面。

三是旅游竞争力遇到增长困惑和转型压力。

在改革开放后相当长的一个时期内，东部地区旅游经济一直保持高速增长的态势，其总量超过了全国总量的80%，尤其是“珠三角”、“长三角”等地区成为我国旅游经济重要的增长极。

进入大众化旅游时代，这些地区旅游业发展面临需求增长和环境制约的双重矛盾，而且依靠规模扩张的发展模式无法持续，旅游业必须加快转型升级。

与此同时，中西部地区凭借资源优势，旅游业发展明显提速，后发优势开始发力，正在形成我国旅游业持续发展的后续增长极。

而中西部地区市场发育相对落后，基础设施不足、专业人才缺乏等问题日益突出，迫切需要营造良好的市场环境，提升旅游竞争力。

因此，进一步解放思想，突破陈旧观念，加快体制机制创新，开创以改革推动旅游业跨越式发展的局面，已经成为中西部地区推动科学发展的普遍共识。

二、具备条件改革开放以来，我国旅游业从来没有停止过改革，不仅成为最早开放的行业和最早同国际接轨的一个领域，并在一系列改革创新的举措推动下，实现了从“事业接待型”向“经济产业型”的迅速转变。

随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制基本确立，我国旅游业逐步形成了入境、国内、出境三大旅游市场同步发展的格局。

但今天面临的旅游改革，无论是在深度上，还是在广度上，都是过去任何时期、任何阶段无法相比的，必须认清和把握必备的条件。

一是经济社会发展环境为旅游综合改革提供了新机遇。

“十一五”以来，我国建设小康社会全面加速，新农村建设、扩大内需、结构调整、城乡统筹、区域发展等一系列国家重大战略实施，不仅为旅游业创造了新的发展空间，而且极大地提升了旅游业的地位。

近年来，党中央、国务院领导多次对发展旅游业做出重要批示，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》，确立了建设战略性支柱产业和现代服务业的发展目标。

各地党委和政府普遍把发展旅游业作为推动当地经济社会发展的重要抓手，在政策、资金和机构等方方面面给予了大力支持。

更重要的是，各级党委政府普遍看准了旅游业市场化程度高的特点和建立旅游大市场的要求，结合政府职能转变，充分发挥旅游改革在破解经济社会发展矛盾中的启示效应和突破作用，为开展旅游综合改革提供了有利条件。

二是产业地位决定了旅游综合改革要纳入国家和区域发展战略。

2009年4月18日，温家宝总理在海南考察工作时指出：“旅游业兼具经济功能和社会功能，集劳动密集与资金、知识密集于一体，是一个资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好的战略性产业”，并强调发展旅游业和旅游消费意义重大，在扩大内需、促进结构调整中具有十分重要的作用。

各级党委政府和旅游部门牢牢把握旅游业综合性、战略性的特征，站在全局和战略高度，围绕实现旅游业发展的两大战略目标，立足旅游综合功能的基础面，突出旅游业在当地的优势作用，寄予旅游综合改革更高的期待、更大的责任。

为此，必须把旅游综合改革与相关领域的改革协同配套，纳入国家和区域发展整体性和长远性的战略体系，才能形成推动改革的基础。

三是改革格局决定了旅游综合改革必须在党委政府统筹领导下组织实施。

“十一五”以来，国家出台的一系列区域发展战略、灾后重建规划和扶贫规划中，基本上都有发展旅游业的任务要求，有些规划还把发展旅游业作为优先或重点内容作出安排。

一些地方的实践证明，围绕国家和区域发展战略，把旅游综合改革作为全局的先行性或突破性改革，促进和带动各相关领域的改革发展，正在成为党委政府的重大选择之一。

这种格局决定了旅游综合改革从一开始就已经超出了旅游部门的职能定位。

面对旅游综合改革任务和目标的纵深性、复杂性和关联性，改革工作存在着诸多不确定因素，必须在党委政府的统筹领导体制下推进，才有可能实现改革的目标。

三、改革方向从目前各地开展的旅游综合改革工作看，改革的重点各有侧重，涉及的领域也不尽相同。

海南省以建设国际旅游岛为目标，把发展旅游业作为统领，对全省经济社会发展进行总体规划，制定出台了一系列改革措施，并得到国家的政策支持。

桂林市围绕建设国际旅游胜地的目标，将城市发展目标与旅游业发展全面结合，形成了涵盖全域的改革发展思路。

2010年初，国家旅游局会同国家发改委组织力量进行了深入调研，召开了“旅游综合改革试点研讨会”，决定按照国发41号文件的要求，选择有国家战略或区域发展战略背景的成都、秦皇岛、舟山和张家界市为全国首批旅游综合改革试点城市，明确了“围绕旅游业发展的两大战略目标，探索建立适应综合产业发展的旅游统筹协调机制”的综合改革目标。

4个试点城市按照旅游综合改革总体目标，形成了推进旅游改革的整体思路。

经过两年多的探索，在不同的领域取得了一些突破。

比如，成都市首创以旅游规划统筹城乡一体化发展，秦皇岛市打破行政区划设立了副厅级的“国际旅游休闲度假区”，舟山市围绕开发海洋经济探索旅游全要素管理模式，张家界市探索了党委政府牵头的旅游业带动城市化建设等等。

同时，全国一些开展旅游改革的地方也正在形成一些成果。

结合参与这项工作的实践，这里也谈一谈自己对旅游综合改革方向的思考。

一是推动建立综合产业综合抓的模式。

旅游业作为典型的综合性产业，涉及领域宽，协调任务重，管理旅游迫切需要从行业管理向统筹协调管理转型，这已经是一个不争的共识。

国外旅游发达国家的跨部门旅游协调管理有很多成功经验。

同样，上个世纪90年代，我国在国务院层面也曾先后三次设立了旅游综合协调机构，为推动旅游业发展发挥了重要作用。

结合当前的政府职能转变和加快转变发展方式，更有必要破除部门利益，从各地发展实际出发进行大胆的创造性改革，建立符合旅游产业综合特征的旅游决策协调模式，创新发挥旅游综合功能的部门职能履行方式，实现旅游业发展对提升生活质量，促进经济、社会和环境效益的贡献最大化。

二是推动旅游产业与相关产业的整体结构优化。

任何一个战略性支柱产业的形成与发展，必须具有相关产业的配套和支撑，孤立的战略性产业培育不出来，也根本不存在。

从这个意义上讲，把旅游业建设成为国家战略性支柱产业，是党委政府抓产业结构调整必然主攻的战略任务之一，单一抓旅游业发展的模式已经到了必须改革的时候。

比如，一些新发展起来的交通枢纽城市，不能单纯地把旅游目的地建设作为旅游业发展目标，而是按照向周边地区进行经济辐射的要求，发展以旅游业为龙头的现代服务业，努力建设结构优化的现代服务产业集群。

同样，许多地方围绕发展现代服务业，积极探索和创新集约利用旅游资源的模式，引导一、二、三产业的重新布局和结构优化，推动旅游业及相关产业做大做强。

三是推动建设区域整体化旅游大市场。

作为一个旅游大国或旅游大省，面对亿万游客的市场规模，对旅游市场的认识要跳出辖区的观念，树立区域化整体市场的概念。

“珠三角”各地推动旅游一体化发展起步较早，但效果还不够明显。

原因是由旅游部门牵头搞一体化难成气候，破解不了行政区划制约性的大问题。

可喜的是，江浙沪三地为推动贯通三地辖区的旅游休闲绿道建设，由三地政府出面，建立了相关部门组成的综合协调机制，许多原来不可能解决的类似土地问题等得到有效解决，旅游休闲绿道建设进展比较顺利。

在区域经济蓬勃发展和人口流动加快的今天，改革市场管理模式，创新统筹协调机制，建设区域化的旅游市场不仅必要，而且紧迫。

四是推动旅游服务专业化和社会化相结合。

有两个趋势对传统的旅游服务方式产生深远影响：一是社会分工越来越细，过去的一项服务，现在被分割成若干项服务。

二是大众化旅游发展迅速，散客的比例占到旅游市场的80%。

2011年国内游客中，有组织服务保障的旅游团队游客大约是6亿人次，散客为20亿人次。

这意味着传统的专业化旅游组织接待保障体系的规模相对缩小，而为散客提供服务的社会化服务保障体系逐步发展壮大。