第九章 社区矛盾纠纷及其化解

第九章社区矛盾纠纷及其化解
第一节社区矛盾纠纷分析
社区，不仅是人们学习工作的场所，而且也是人们生活的场所。

任何人，不论其从事什么职业，总是要在某一社区与他人一起工作、居住和生活，因此，社区往往成为社会矛盾的发源地，存在着大量人民内部矛盾与各种纠纷。

及时解决好社区矛盾纠纷，不仅对增进人民团结、保护公民的合法权益，而且对预防和减少各类案件的发生，维护社区安定具有重要的意义。

一、社区矛盾纠纷种类
（一）群众与群众的矛盾
群众与群众之间的矛盾在社区中的表现主要有：
1．邻里之间琐事争执方面的矛盾。

主要是相邻的某一方在行使所有权或使用权时侵害或将要侵害另一方的权益，故而引起另一方的不满。

如因公用部位的使用问题、占路置物问题等引起的矛盾就是如此。

另外，因为生活噪声、晾晒衣服、装修房屋、安装空调、饲养宠物等引发的矛盾也比较多见。

2．婚姻家庭变化方面的矛盾。

新的历史时期，人们的价值观不断更新，婚姻家庭关系发生了急剧变化。

社会离婚率每年以10个百分点上升，引发大量诸如财产、子女抚养纠纷及老人赡养等一系列婚姻家庭矛盾。

婚姻家庭中的恋爱、继承、赡养、抚养以及因自杀等非正常死亡而引起的家属亲友间的纠纷也大量增多。

3．伤害、损害赔偿方面的矛盾。

在社区人与人之间的交往中，由于每个人文化素质、道德修养、生活习惯、职业特点的不同，常常会相互产生一些误解或者争执，这些问题一旦得不到及时的解决，就可能发展为伤害对方人身、损害对方财物的事件。

这类事件一旦发生，又自然会引发双方之间要求索赔和拒绝索赔的争议，或者赔偿数量的争议。

因此，伤害、损害赔偿矛盾实际上是由于旧的矛盾没有得到及时解决而转化来的新的矛盾。

4．住房问题引发的矛盾纠纷。

城市社区因为住房问题引发的矛盾多见于房屋买卖、房屋继承、房屋产权确认、房屋租赁等过程中。

在农村社区多为宅居地纠纷。

（二）群众与集体的矛盾
群众与集体之间的矛盾在社区中的表现主要有：
1．企业改制、破产涉及到的劳动及社会保障引起的矛盾。

一些企业不能适应市场经济的竞争规律，企业经济效益不好，职工及离退休人员工资和福利待遇无法保障，企业拖欠职工工资、养老金、劳动保险、医疗保险费用等，引起职工强烈不满；企业改革的配套措施跟不上，出现原国有企业职工安置、生活问题；企业转换经营机制后，一些企业被迫停产、倒闭、破产，下岗职工急剧增加，工作安置与生活保障出现困难，部分失业工人有可能生活发生困难；有一些企业在出售、产权转让的过程中，对原有职工的安置工作未能妥善解决，直接损害了部分人的利益；所有这些，都会引发职工群体上访，有的甚至采取停工、闹事、堵塞道路等过激行为，严重影响社会稳定。

2．因环境污染引发的矛盾。

改革开放以来，各地的经济发展速度很快，但这种增长是粗放型的增长，对社会有许多的负面作用。

由于市场经济的外部性，许多企业为节省成本，把治污成本转嫁到社会，而把大量的工业废水、废气、废物直接排入河流、大气或随意丢弃，严重破坏了居民的居住条件和生活环境，因社区环境污染发生的矛盾越来越多。

在施工中产生大量的噪音，特别是在夜间的施工，载重车运送土方，噪声更大，对周围居民的身心健康造成了一定程度上的损害。

此外还有企事业单位侵占绿地或噪声干扰、家庭装修、交通噪声、生活垃圾倾倒等引起的矛盾。

3．劳资纠纷。

当前，外资企业、私营企业数量增加，由于缺乏有力的约束机制，劳资纠纷增多。

有些企业对雇工苛刻，随意延长工作时间，增加劳动强度，甚至拖欠工资。

在建筑施工
企业和餐饮服务等企业，拖欠劳动者工资现象比较普遍、比较严重，其中拖欠农民工工资更为突出。

据统计，近年来70%以上的工人群体性事件都因拖欠工资问题引起，在各大报上经常看到个别劳动者为讨薪采取过激的行为，如“要跳楼”、“聚众闹事”等并不少见，虽然其中出现“闹剧”，但拖欠工资的实事，我们是无法否认，这不得不引起我们整个社会的重视。

4．基层干部与群众之间的矛盾。

在一些地方，一些基层干部官僚作风严重，办事不公，为政不廉，以权谋私，贪污腐败，有的村务、村财管理混乱，有的乱收费、乱摊派、乱集资或搞脱离实际的达标、检查、评比活动，加重了群众的负担，这会引起群众的强烈不满，导致干群关系紧张，引发基层干部与群众之间的矛盾。

（三）群众与国家的矛盾
群众与国家的矛盾在社区中的表现主要有：
1．个别执法部门违法行政，执法不公引发的矛盾。

近年来，一些基层政府为了搞所谓政绩、形象工程，对自身的行政行为把握不够，存在较大的随意性，有的甚至存在违法行政，导致群众不满；有的执法人员滥用自由裁量权，随意执法，徇私枉法，甚至执法犯法，有的计生干部、工商、税务、城管人员工作方法简单、粗暴，一些地方、部门置国家法律于不顾，搞行业封锁或推行“土政策”，地方部门保护主义严重。

这种执法行为引起群众不满而引发大量的社会矛盾。

2．政策制定中产生的矛盾。

政府制定的新政策、新制度，是对原有的利益关系的调整，必然有些群众的利益会受到影响。

加之我国政府政策制定中有时考虑不周，在政策设计中就有漏洞与问题，使有的政策与当前的实际情况不符，有的则是过于超前。

一部分群众由于受传统观念的限制，对政府的新政策不理解，一时难以接受，特别是当这些新政策、新制度损及他们的切身利益时，这种矛盾便更为突出；政府某些政策出台不慎，侵犯了群众的合法权益，也会引起群众的不满。

3．征地拆迁安置中产生的矛盾。

在旧城改造、市政建设、招商引资等过程中，一些地方违规征占买卖土地，大量挤占耕地资源，由于操作不规范，遗留了诸如征地款的兑付、就业安置等问题；有些地方安置、补偿政策、措施不配套、不落实引发了被征地者因利益受损而引发矛盾；一些地方，土地补偿标准较低且被层层截留克扣，失地农民所得无几，心理失衡。

在城镇，由于城市拆迁补偿未及时到位，拆迁户不能及时回迁，拆迁地点不理想，搬迁房屋质量低，生活设施不配套，社会管理盲点多，物业管理不善等原因，导致拆迁户与房地产开发商之间产生矛盾。

由于拆迁安置直接关系到当事人的切身重大利益，如一些当事人的合理要求得不到满足，就会产生矛盾，甚至会采取过激措施，引起社会的不稳定。

4．行政管理过程中产生的矛盾。

指在行政管理过程中，由于行政管理而引起的国家行政机关和企事业单位，社会团体以及公民之间的矛盾。

一些行政管理等部门在管理过程中的采取某种管理措施，会给某一行业、某一部分人的利益带来的冲击，导致他们的不满；一些行政管理部门及管理人员不认真履行职责，违反有关制度及规定进行运作，或事先的承诺不兑现，造成被管理者或相关人员的权益受损或可能受损，从而引起矛盾；一些行政管理部门从部门利益出发，制定一些不合理的收费，加重了群众的负担，由此引发大规模集体上访、游行示威和请愿活动等过激行为。

社区矛盾的类型除上述情况外，还有多种。

但是在实践中我们可以看到，社区矛盾纠纷的类型仍然高度集中于邻里关系、家庭婚姻和住房问题上，而较难解决并需要上级政府干预的问题，则主要集中在房屋拆迁、生活贫困等方面。

二、社区矛盾纠纷的特点
社会矛盾纠纷是人类进入阶段社会后的衍生物，伴随着不同的社会发展阶段而呈现出不同的表现形式。

特别是在我国改革开放不断深入和政治经济体制发生深刻变革的大背景下，当前的社会矛盾纠纷呈现出了许多新的特征。

主要表现为：
（一）社区矛盾纠纷的主体呈现多元化
随着我国市场经济的建立和逐步完善，越来越多的公民和经济组织参与其中，并成为市场经济的主要力量。

因经济体制的深刻变革，矛盾纠纷已由过去的仅限于公民与公民间、家庭与家庭之间的纠纷，发展为公民与公民之间、公民与基层行政村（居）、公民与企事业单位、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等。

矛盾纠纷的当事人已不再是单纯的公民个人，而且还包括了众多的经济个体和行政组织及部门，矛盾纠纷的主体呈现了多元化。

仅仅一个“居民对施工工地”的纠纷，就可能涉及施工单位、开发商、政府职能部门、公用事业单位乃至作为土地批租和市政建设主管的政府本身。

社区矛盾主体的多样性意味着纠纷能量的增大、复杂程度的提高和解决难度的加大。

（二）社区矛盾纠纷客体呈现复杂化
因各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，导致了社区矛盾纠纷内容的复杂化。

社区矛盾纠纷已由过去简单的“一因一果”，代之为“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾纠纷的成因多，形成因素多，生成过程复杂，导致的后果严重。

矛盾纠纷的演化由直线式变成曲折式，并且在矛盾纠纷的彼此消长的渐进过程中，还关联了诸多不确定因素，矛盾纠纷的后果不是涉及一个或几个人的利益，而是牵扯众多当事人的利益，解决矛盾纠纷的方法已不再简单化，增加了当前社会矛盾纠纷的复杂性，因此，也增加了解决矛盾纠纷的难度。

（三）社区矛盾纠纷规模呈现群体化
当前，常见的个人之间、家庭之间的争执仍然存在，而新的形式较多表现为群体冲突，如居民群体与建筑工地或职能部门之间的矛盾；居民上访尤其是集体上访。

在农村，由于基层行政组织不依法办事而引起的土地、山林、荒山、荒地、水塘承包、农民负担、不当集资收费等纠纷，众多农民成为纠纷当事人；在改制企业中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在企地纠纷中，因利益冲突，厂矿企业与驻地周围有关群众成了纠纷当事人；在金融兑付、城市房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人。

因社会矛盾纠纷当事人的群体化而使其规模不断增大，许多纠纷因处理不当而引发群体性事件。

这种群体性事件往往具有较大的社会破坏性，影响生产生活秩序、乃至行政机关的工作秩序，有的还会采取一些过激的行为，有的还聘请律师、寻求媒体支持，把经济问题政治化，对社区稳定的冲击极大。

（四）社会矛盾纠纷的类型呈现多样化
从矛盾纠纷的法律性质来看，社会矛盾纠纷由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式的纠纷。

社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、农民负担、企业改制、职工工资、金融风险、行政不当、司法不公、矿山生产安全事故、企业侵权和房屋拆迁等方面的众多新型社会矛盾纠纷，正是这些新型的矛盾纠纷严重影响了社会稳定。

（五）当事人寻求解决纠纷的方式呈现激烈化
社区矛盾总体来说属于人民内部矛盾，但它的对抗性色彩却越来越明显，对抗性明显增强。

矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。

但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到公正合理地解决。

当事人在多方求助无果的情况下，不得不采取群体围攻、上访甚至以武力相威胁的手段，把群体性闹事作为解决问题的一个手段，迫使有关部门公正合法地解决问题，从而引发了的群体性上访事件，有的采取越级上访甚至进省进京上访，有的采取闹事的方式以期引起注意，如长期纠缠、上访请愿、冲击机关、阻碍交通等。

有的因没有及时得到解决，就采用暴力手段，如爆炸、投毒、毁容、自杀或
他杀，酿造严重的治安案件、刑事案件，在社会上造成极坏的影响。

（六）矛盾焦点的经济利益性
利益问题历来是人民内部矛盾的一个重要成因，而现在更成为各种纠纷的突出焦点。

目前各种社会矛盾中，最主要是实质上涉及当事人利益的问题。

由于自己的权利得不到实现，或者在利益调整的过程中自己的利益受到损失，而这些在过去属于隐性的问题在社会转型时期逐渐暴露出来。

具体来说体现在两个方面：一是各类纠纷更多地表现出“财产”性质。

过去，家庭内部和邻里之间发生的许多纠纷，往往属于“鸡毛蒜皮”之类的怄气和不和的小事，而现在则多为一些具有相当经济含量的事件。

例如在家庭纠纷中，住房问题仍是一个重要原因，但其意义已从能否住得下而更多地转变为财产归谁所有。

同样，在邻里之间，现在的纠纷往往与财产损害和物业权利等有关。

二是各类纠纷的解决越来越要求明确的经济补偿。

纠纷性质的变化必然带来纠纷解决方法的变化，因“财产”而起的纠纷，由于其经济含量较高，一般已不接受以“谦让”等道德要求作为解决方法，当事人越来越多地提出明确的经济赔偿或补偿要求，并愿意通过法律途径来实现要求。

（七）社区矛盾类型的区域分布性
社区矛盾是社会自身状况的反映，不同的社会状况易促成不同的社会矛盾。

1．下层居住区中居民经济条件差，住房状况不好，文化程度也低，家庭内部、邻里之间易为一点小事而起纠纷。

但由于起因简单、涉及的利益有限，比较容易处理。

易于产生大的影响的往往是与贫困和较大物质利益相联系的矛盾，如社会保障、失业下岗等问题，在旧城改造中受到利益损害等情况时，也易产生的集体行动或者过激行动。

2．中层居住区的居民经济条件和受教育程度都有提高，住房有所改善，但居住质量不高，邻里之间为居住上的矛盾发生纠纷的不少，如空调安装、公用部位堆物、楼上渗水漏水影响楼下生活等。

由于纠纷往往具有财产性质，当事人卷入比较深，且居民中有文化的人不少，点子也多，易于使纠纷或矛盾复杂化。

3．上层居住区的居民属于外来成功者阶层，其经济条件和生活状况具有相对的独立性和隐秘性，邻里纠纷很少，家庭纠纷也大多仅为当事人自己或小圈子里的人所知。

社区矛盾的起因主要为涉及社会公德的行为，如影响或破坏小区居住环境等，较大的矛盾多产生于与物业有关的问题，如果业主的利益受损，比较容易组织起来采取集体行动，在解决方法上，有采取法律方式解决的倾向。

三、社区矛盾纠纷产生的主要成因
社会矛盾纠纷的产生有其深刻政治经济根源和社会背景，其形成的原因是多方面的。

主要表现为：
（一）追求经济利益的思想过于片面化
深入持久的政治经济体制改革，给广大人民群众的思想以很大冲击和震撼，使他们在思想上获得了前所未有的解放，特别是以土地承包为重点的农村经济体制改革和以企业改制为重点的城镇经济体制改革，使不同层次的人们以谋取经济利益为目的的思想意识显著增强，一些农民、基层村（居）、企业管理人员为谋取经济利益最大化，擅自违约，不履行经济合同或协议，甚至侵害他人的合法权益；有的基层单位和行政组织为谋求小集体的经济利益，乱集资、乱摊派、乱罚款，在一定程度上加重了农民和企业职工的负担，在公民、企事业单位、基层行政组织之间埋下了引发矛盾纠纷的隐患。

（二）一些基层干部工作方法简单粗暴
有的基层党政干部基本素质较低，“官本位”思想和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，对人民群众缺乏感情，不能够依法行政、依法办事，对人民群众反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若芒闻，对出现的矛盾纠纷不能及时调处，甚至酿成严重事件。

有的基层干部作风粗暴，方法简单，特别在计划生育、征收公粮、“三提五统”和集资收费等方面，
态度强硬，作风蛮横，引起群众不满，伤害了干群之间的感情，从而引发干部矛盾，甚至民族之间的矛盾，造成了不好影响。

（三）企业职工的就业和生活问题没有得到妥善解决
一些国有企业改制致使一部分职工下岗后，没有实现再就业，最低生活保障率不高，下岗职工生活困难，特别是有关方面的人员，年龄大，工龄长，贡献多，在企业改制后没有得到政府和企业的妥善照顾和应有的关心；一些企业乱集资，加重企业职工负担，并且到期后，不能按时兑现引起职工不满；有的企业为了自身利益，不能严格遵守劳动法，连续很长时间不发职工工资，造成职工生活困难，等等。

这些不当做法引发了企业在职职工、下岗职工与企业之间的严重矛盾，有的甚至导致了群体性上访事件。

（四）对热点难点问题处理得不够稳妥
有些政府部门对出现的金融风险、房屋拆迁、突发性重大事故等，处理得不够及时、公正和彻底，引起了一些群众的不满和怨恨；有的基层党政组织对群众反映的村（居）委会的财务、作风等方面问题置之不理或敷衍了事；对涉及群众切身利益的土地承包、任意集资摊派、随意侵犯企业职工合法权等问题处理不公；对企业与驻地群众之间产生的矛盾，协调不力，处理不当等等。

对于这些热点难点问题处理不妥而引发了不少上访事件，影响了基层社会稳定。

（五）人民群众对有的基层党政组织存有不信任感
一些基层党政干部存有官僚作风，不能想群众所想，急群众所急，帮群众所需，对群众关心不够，支持不力，干群关系疏远，不信任感加大。

群众与群众之间、群众与村（居）之间、群众与基层行政部门之间有了矛盾纠纷，不愿找他们解决和处理，导致了群体越级上访，使小纠纷变成了大的上访事件，不仅影响和耽误了群众正常的生产生活，而且还牵扯了上级领导机关的大量精力。

第二节社区矛盾纠纷的调解机关
社区发生的矛盾纠纷的种类繁多，对各种不同的矛盾纠纷可以由不同的调解机关根据不同的途径进行解决。

社区工作者要了解各个不同机关在解决社区矛盾纠纷中的不同作用，善于依靠各类调解机关解决社区矛盾纠纷，以及时解决各类矛盾纠纷，防止矛盾激化，对于维护社会的安定团结与良好的社会秩序，保障和促进社会主义经济建设和社会主义精神文明建设，都具有十分重要的作用。

根据现行法律规定，社区矛盾纠纷的调解机关主要有人民法院、行政机关、人民调解委员会和仲裁委员会。

一、人民法院调解
（一）人民法院调解的性质
所谓人民法院调解（以下简称法院调解），是指在人民法院审判人员的主持下，由双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决纠纷的一种诉讼活动。

法院调解具有下列特征：
1．法院调解是在人民法院审判员的主持下所进行的调解。

人民法院是国家的审判机关，它主持当事人进行调解是它行使国家审判权的一种特殊方式；也是它审理民事、经济案件的一种诉讼活动，因此，也常常称其为诉讼上的调解。

在这一点上，它与诉讼外调解即行政调解、人民调解、仲裁调解具有严格的区别。

2．在法院调解中，当事人达成协议的行为是在法院审判人员的主持下进行的，而不是当事人相互之间单独达成的。

如果没有法院审判人员的主持，即使当事人就他们所争议的民事法律关系达成了协议，也不是法院调解，而是诉讼上的和解。

3．法院调解是结束诉讼的一种方式。

当事人在法院主持下一经达成协议，即具有终结诉讼程序的法律效力，当事人不得就同一法律关系重新提起诉讼。

调解是在审判人员的主持下进行的，审判人员在整个调解过程中都起着重要的作用；而诉讼上和解则是在没有审判人员参加的情况下由当事人自行达成的协议。

（二）人民法院调解的范围
法院调解是人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微的刑事案件进行调解，是诉讼内的调解。

对于婚姻案件，诉讼内调解是必经的程序。

至于其他民事案件是否进行调解，取决于当事人的自愿，调解不是必经程序。

（三）调解协议书的法律效力
从程序上说，一旦达成调解协议，作为调解结果的调解书与法院生效判决具有同等效力，如果发现调解书确有错误，则按审判监督程序加以纠正；而如果发现和解协议有重大错误，则只能由原审法院不准当事人撤回诉讼，继续审理，也不能按审判监督程序进行审理。

二、行政机关调解
（一）行政机关调解的性质
行政调解是由依法负有调解义务的国家行政机关对特定民事经济纠纷主持的调解，是现代社会行政主体管理社会公共事务，及时化解矛盾和纠纷所不可缺少的行政手段，是行政主体作出不具有强制力的行政事实行为。

行政调解的主持人在调解的过程中是以国家行政机关或基层政府的代表身份出现的，因此，在调解过程，它享有国家行政机关或基层政府应该享有的权利，遵守国家行政机关或基层政府应该遵守的纪律。

行政调解的这一特点，使得它与人民调解和法院调解区别开来。

根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第6条的规定：“行政机关居间对公民、法人或者其他组织之间以及它们相互之间的民事权益争议作调解或者根据法律、法规的规定作仲裁处理，当事人对调解、仲裁不服，向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不作为行政案件受理。

”即对行政机关的居间调解、仲裁行为，如果当事人不服，向人民法院提起诉讼的，是民事诉讼，而不是行政诉讼。

因此，当事人对行政机关的居间调解、仲裁不服不能提起行政诉讼，而只能提起民事诉讼。

（二）行政调解的机关
根据行政主体中行政机关的分类，行政调解相应的分为两类：
1．政府调解。

即各级人民政府主持的调解，主要是基层人民政府即乡、镇人民政府对一般民间纠纷主持的调解。

2．部门调解。

政府职能部门主持的调解，国家行政机关依法对某些特定的民事纠纷、经济纠纷或劳动纠纷等进行调解。

从对社区矛盾纠纷的调解看，现在所谓的行政调解，绝大多数属于部门调解，政府调解工作开展极少。

（三）政府职能部门的行政调解
社区矛盾纠纷的种类繁多，行政调解并不是对所有的矛盾纠纷都进行调解，而往往根据不同的情况，规定某种行政机关仅就某一类矛盾纠纷进行调解。

按照主持调解的行政机关的不同，行政调解可分为司法机关的调解、公安机关的调解、劳动争议调解委员会的调解和人事争议仲裁委员会的调解。

1．司法机关的调解
在乡镇一级政机组织和城市街道办事处中，普遍设置司法所，有若干名专职或兼职司法助理员。

司法助理员是基层政权的司法行政工作人员，在同级人民政府和县（区）司法局（科）和基层人民法院的指导下进行工作。

司法助理员所履行的职责是同级人民政府行政管理职责的一部分，他所主持的调解，是非诉讼的行政调解。

司法助理员主要调解两类纠纷，即人民调解委员会难以调解的疑难民事纠纷和一般经济纠纷。

疑难民事纠纷就是指纠纷的情节比较复杂，争议的事实不太清楚，调查取证比较困难，当事人双方的权利义务关系不大明确且对立情绪也较重，争议数额较大，人民调解委员会难以解决的纠纷。

调解的经济纠纷包括两个方面：一是群众之间因经济往来等引起的纠纷；二是各种小型的经济实体之间因经济合同引起的经济纠纷。

2．劳动争议仲裁委员会的行政调解与仲裁
劳动争议仲裁委员会是市、区、县级市设立的，经国家授权依法独立处理劳动争议案件的。