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深度融合之大势
在2019年全国交通运输工作会上，山东省交通运输厅厅长江成的一段话让笔者印象深刻。

他原话的大意是管理综合交通的能力不适应新的职能定位，真正建立起来了（大交通），怎么管理服务是个问题，要防止从大的分散到厅内新的、小的分散。

笔者认为江厅长的这段话是我国大交通融合发展历程中极具象征意义的一段话。

他的这段话的背景是，2018年，山东省机构改革详细方案发布，其中提到优化省交通运输厅职责。

将省发展和改革委员会的地方铁路、机场规划建设管理职责，省经济和信息化委员会组织协调铁路公路水运航空综合运输、指导协调铁路道口监护管理和综合治理职责，省住房和城乡建设厅指导城市地铁、轨道交通规划和建设职责划入省交通运输厅。

要知道，早在四五年前的全国交通运输工作会上，很多厅长还向交通运输部领导“陈情”协调地方铁路、民航时的巨大难度。

2018年年初，北京交通大学教授荣朝和在《财新》上刊文指出：（现行交通运输管理体制）“总体上体制机制仍旧很不适应综合交通运输发展的需要”“推动交通运输发展由数量规模型开始向质量效能型作转变，必须有体制机制保障，必须尽快去除实现综合交通运输的制度障碍”。

他还直指现行规划体制的
弊病，指出“发改委有必要促进尽快将综合交通协调职权，特别是综合交通规划职能回归交通运输主管部门，尽可能使交通运输部在整个交通运输领域承担起相应的职责。

”
从山东这个方案看，山东是目前为止全国综合交通管理体制改革最彻底的省份。

也就是说，在行业和社会呼吁多年之后，大交通管理体制在省级层面又一次取得重大突破，或者说各交通运输方式融合在体制层面再次取得重大突破。

就山东而言，这也是重塑“山东交通”品牌的重大机遇，也能看出其中的决心。

在此背景下，江厅长的那段话的意义不言而喻，这也表明省级交通主管部门将面对大交通融合带来的众多层面的问题，这些问题有的来自更高的顶层设计缺失，有的是具体操作层面的问题，错综复杂，压力可想而知，但融合已是大势，动力更是十足。

2019年全国交通运输工作会议上，交通运输部部长李小鹏在报告中15次提到了“融合”，特别是在贯彻全国经济工作会议精神时提到“畅通，就是要畅通经济循环，对行业主要是提效率、促融合”。

其他“融合”及军民、现代信息技术与交通运输深度、新旧业态、跨产业区域、行业大数据等多个层面的融合。

早在2018年，李小鹏
文 刘传雷 张波
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融合和改革是行业发展的必要格局，格局之中，如何施划具体落实的经纬线，如何布下
关键节点，本刊记者在2019年交通运输工作会之后分析政策遵循，观察经验做法，深度思考“融合”和“改革”这两个重要命题。

DOI:10.13468/ki.chw.2019.01.008
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在接受新华社专访时就强调了一点“近五年来交通运输领域最突出的变化是‘融合’。

”并表示交通运输领域新旧业态的融合是老百姓感受最深刻的。

大融合与小融合
交通，就字面意思而言，“通”是要义。

经过70年的发展，特别是改革开放40年的跨越，我国交通运输已过了初级发展阶段，之前各主管部门各管一摊、各运输方式独自发展、各地百家争鸣的发展方式在这个阶段值得肯定，但是由此造成的区隔和壁垒、难融不通的问题在交通运输行业内外部都表现得还比较明显。

尽管国家和地方层面对此高度重视，大部门制框架下的交通运输部加速推进融合发展，但是这些问题依然不同程度地让公众有着切身感受，也从深层次影响着交通运输由数量规模型开始向质量效能型转变的步伐。

更关键的是，当前交通运输与经济社会融合程度大大超过以往任何历史时期，其顺应时代变迁、技术进步和业态更迭，更大程度上打破了传统边界。

如果我们把这个融合称为“大融合”，各种交通运输方式的融合为“小融合”，那么“大融合”的大势势必要求“小融合”的加速。

我们行业对“大融合”已经有着深刻的体会，除了部长的报告中提到的那些融合，我们还能从不同角度提出诸如交旅融合、高铁经济带、物流大通道、互联网+交通等融合的样态。

跨行、跨业、跨界、跨境融合已经成为趋势，融合正在消弭边界，重塑世界。

在此大背景下，“小融合”必然面临诸多挑战和机遇。

很大程度上，挑战来自于大势所趋带来倒逼及其不适应和极具上升的急迫感，机遇来自于之前的体制惰性造成的问题有了更多技术解决方案，改革惰性有了更多技术和资本带来的消费民主的倒逼。

小渗透与大叠加
之所以说当前交通运输与经济社会融合程度大大超过以往任何历史时期，是因为新一代信息技术的迅猛发展。

我们讲交通运输网是基础设施，当互联网也被当作基础设施的时候，多个基础设施网的叠加与渗透已是应有之义。

当下，互联网技术为基础，大数据、人工智能、云计算等新一代信息技术，正在不断地渗透各个行业领域，这是“大融合”之所以能够发生的前提——小渗透。

透过网约车与传统出租车行业的角力与合作，共享单车尝试突破城市交通“最后一公里”
,网上购物催生新的邮政
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业态，更别说互联网购票、联程票，我们能够看到新一代信息技术的渗透力。

小渗透是“底层”渗透，这实现了之前多少“政策漫灌”都没有达到的效果。

其背后的技术是以市场为导向的，小渗透的渗透点多是热点、焦点和难点，这些“点”又是很多参与方的交叉点或者根本没有参与方（利益）
的盲点，渗透和融合必然碰到很多框架、体系，但渗透一旦发生，变革随之而起。

当然，变革有成功也有失败，有进步也有新生问题，但点滴小渗透成就万千大融合，这已是不可逆的趋势。

就交通而言，各种渗透的基础底层有两个——交通运输网络和互联网。

基于互联网链接的各行各业和万千用户，各种运输方式的路网图、航线图的多图层也必然叠加融合为一个图层，这是交通运行图的升维的必然要求。

在2019年的部长报告中，多式联运的持续推进，“综
合交通运输与智能交通”国家重点专项，“互联网+”便捷交通，国家综合交通运输信息平台，国家交通运输公共物流信息平台，网络安全监测预警平台，粤港澳大湾区、长三角一体化综合交通运输发展等一系列举措，向社会释放了构建现代化综合交通运输体系的坚强信号，一个渗透、叠加与融合酝酿的大潮正在你我身边涌现。

1949年以来国家层面交通运输主管部门重大机构、职能调整情况
1949年11月1日，中央人民政府交通部、邮电部成立，军委铁道部改称“中央人民政府铁道部＂，均归政务院领导。

1954年9月，分别改为中华人民共和国交通部、邮电部和铁道部，作为国务院组成部门。

1949年11月，中央决定在人民革命军事委员会下设民用航空局。

1950年11月，由海关主管的航标全部移交交通部，海上和内河的航标开始分开建管。

3年后，海上航标又移交海军管理。

1958年，中国民用航空局划归交通部领导，改称“交通部民用航空总局”。

4年后，从交通部划出，为国务院直属局。

1958年7月，交通部远洋运输局成立，组建中国远洋运输公司的进程加快。

1970年7月，铁道部、交通部和邮电部的邮政部分机构合并为新交通部。

1973年3月，邮电部恢复建制，邮政总局重归邮电部。

1975年1月，交通部和铁道部分设，各自恢复建制。

1978年3月，交通部决定将原水运局拆分为港口局和水运局。

1980年3月，中国民航局从原属空军变为国务院直属机构。

1982年9月，交通部决定成立内河运输管理局。

1983年11月1日，解放军基建工程兵交通部队与军队脱钩，由
大分散与小分散
总体而言，大融合是公转，小融合是自转，转（融）也得转（融），不转（融）也得转（融），这是大前提。

我们需要考虑的是如何融得好，如何从大融合的角度考虑怎么更好地推动“小融合”，在服务社会经济融合发展的公转体系里，如何更好地从容自（我运）转。

也就是说大势之下，江厅长提到的如何防止从“大分散”走向“小分散”的问题，应成为行业乃至更高层面思考的重要问题。

荣朝和在分析综合交通改革发展时指出， “未来一段时期相关工作的重点应该集中在坚持深化交通大部制改革，要尽快明确综合交通运输责任主体，加快完善法治环境并依法行政，以及鼓励市场主体创新高质量多式联运服务三方面的任务”。

“交通运输部必须树立相应的主体、主动和主导能力，才会确保交通行政的高效与顺畅”。

这更多的是对顶层设计的建议和呼吁，毕竟目前“大分散”的管理体制必须加快融合速度，快速适应，甚至主动服务“大融合”的趋势，与此同时还要做好“小融合”，避免因大交通体制下的机制设置不合理，或者运行体系不科学，造成新的“小分散”。

当然，大交通、大部门制是大融合的政策按钮，按下了启动键，小融合就有了方向，这不是箭在弦上的问题，而是大势所趋、顺势而为的问题。

各种交通运输方式必将从过去的拼盘发展向抱团服务转型。

尽管管理体制改革、机制运行调整都面对着磨合期，我们会面临众多“不适应”，但是我们希望，也相信，全国像山东这样的省份会不断增多。

我们也相信作为40多年前先行先试的改革先锋，交通运输行业能够有足够的智慧跨越“大分散”，规避“小分散”，从而构建领先世界的现代化综合交通运输体系，实现“交通强国”梦想。

交通部领导。

1985年列入武警序列，受双重领导。

1999年，改由武警总部直接领导。

1985年11月，招商局集团成立，受交通部直接领导。

1986年6月，国务院批准将海关征收的吨位税划归交通部管理。

1987年6月，交通部海上救助打捞局恢复建制。

1998年，国家邮政局成立，由信息产业部管理。

2001年，交通部管理的港和双重领导港口全部交由地方管理。

2007年1月29日，重组后的国家邮政局和新组建的中国邮政集团同时挂牌，我国邮政全面实现政企分开。

2008年3月，组建交通运输部，将交通部、中国民用航空总局
的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。

组建中国民用航空局，由交通运输部管理。

国家邮政局改由交
通运输部管理。

2013年，根据国务院机构改革和职能转变方案，我国实行铁路
政企分开，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入
交通运输部；撤销铁道部，组建国家铁路局，由交通运输部管理；组建中国铁路总公司，由交通运输部、国家铁
路局依法对其进行行业监管。

2018年，原农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。

自4月20日起，交通运输部正式履行该职责。

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体制改革的必由之路
省份原机构新机构职责变化
北京
北京市交通委员会
北京市交通委员会
撤销北京市交通委路政局、道路运输管理局，并入北京市交通委
员会。

北京市交通委路政局
被撤销
体制改革是当前公路交通行业牵一发
动全身的大事，事关公路从业人员就业稳定与行业发展。

关于改革，党中央、国务院、中
交通运输行业机构改革情况概览
（统计截至2018年12月）
说明：本统计资料根据各大媒体信息汇总，其中，空白处和未提到的单位暂无信息来源。

央编办和交通运输部出台了十数个文件，特别是中央编办和交通运输部〔2017〕193号文件和中共交通运输部党组〔2018〕14号等文件，明确要求交通运输行业承担行政职能的事业单位，必须在2020年底前消化超编人员和超职数干部，这意味着改革的最后时间节点就是2020年底。

此轮改革留给我们的时间，剩下还不到两年了。

按照《深化党和国家机构改革方案》，全国性的机构改革迅速推进，截至2018年11月，全国31个省份的改革方案全部获党中央、国务院批准。

无一例外的，所有省份都精简了机构、缩编了人员。

进一步深化交通运输改革，深入推进管理体制机制改革，是大势所趋，不可回避。

体制是发展的根本驱动力之一。

在这一轮改革中，分析我们的职责，找准我们的定位，规划我们的，以行业更好地发
展为根本出发点，积极沟通，在被动改革中主动作为。

截至目前，行业改革稳步推进，呈现出积极的心态和果敢的作为。

本刊统计了截至2018年12月的全国省级交通运输机构改革情况，见下表。

天津天津市交通运输委员会组建天津市道路运输管理局。

将天津市交通运输委员会的公共交通、道路客货运输具体管理职责，相关机构的客运交通管理职责等整合，组建天津市道路运输管理局，作为天津市交通运输委员会的部门管理机构。

河北河北省交通运输厅河北省交通运输厅将河北省农业厅的渔船检验和监督管理职责划入河北省交通运输厅。

山西山西省交通运输厅山西省交通运输厅加挂山西省民航机场管理局牌子，将山西省水利厅的渔船检验和监督管理职责划入山西省交通运输厅，将山西省公路局承担的行政职能划归山西省交通运输厅。

内蒙古内蒙古自治区交通运输厅内蒙古自治区交通
运输厅
厅原“交战办”整体划入区军民融合委员会；撤销“审计处”，实行派
驻制；新成立“公路处”“运输服务处”和“行政执法监督局”；人员编制
总数不变。

辽宁
辽宁省交通运输厅辽宁省交通运输厅
辽宁省交通运输厅公路
管理局
合并入“辽宁省交
通运输事业发展中
心”。

属于省直公
益性事业单位。

由省交通运输厅所属的省公路管理局、省高速公路路政管理局、省
公路路政管理局、省运输管理局、省交通工程质量与安全监督局、
省滨海公路辽河大桥管理处、中朝鸭绿江界河大桥管理处，省海洋
渔业厅所属辽宁省渔业船舶检验处整合组建。

吉林吉林省交通运输厅
黑龙江黑龙江省交通运输厅
黑龙江省交通运
输厅
黑龙江省公路局
黑龙江省公路事业
发展中心
上海上海市交通委员会组建上海市道路运输管理局，由上海市交通委员会管理。

江苏
江苏省交通运输厅
江苏省交通运输厅公路局
江苏省交通运输厅
公路事业发展中心
江苏省交通运输厅公路事业发展中心基本职能：关注普通国省干线
公路养护情况，并参与编制全省普通国省干线的建设计划，负责编
制并监督实施养护计划，负责全省公路安全生命防护工程及标志标
线管理工作等相关公路公益服务和事业发展职能。

新成立了“江苏省
交通运输综合行政
执法监督局”
副厅级单位，承担原先8家省级事业单位的行政执法等职能，业务
范围覆盖省级道路、水上、工程质量和交通建设各个领域，内设
综合处、道路执法监督局、水上执法监督局、交通工程质量执法
监督局。

浙江浙江省交通运输厅
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安徽
安徽省交通运输厅
安徽省交通运输厅将安徽省农业委员会的渔船检验和督管理职责划入安徽省交通运输厅。

安徽省公路管理局
安徽省公路管理服
务中心
福建福建省交通运输厅江西
江西省交通运输厅
将江西省农业厅的渔船检验和监督管理职责划入江西省交通运输厅。

山东
山东省交通运输厅
组建山东省交通运输事业服务中心，整合山东省交通运输厅公路局、厅道路运输局、厅港航局（省地方海事局、厅船舶检验局）。

将山东省发展和改革委员会的地方铁路、机场规划建设管理职责，山东省经济和信息化委员会的组织协调铁路公路水运航空综合运输、指导协调铁路道口监护管理和综合治理职责，山东省住房和城乡建设厅的指导城市地铁、轨道交通规划和建设职责，以及厅公路局、厅道路运输局、厅港航局（省地方海事局、厅船舶检验局）承担的路政管理、道路旅客货物运输管理、水运行业管理等行政职能划入山东省交通运输厅。

山东省交通运输厅公路局
合并入“山东省交通运输事业服务中心”
河南河南省交通运输厅将河南省农业厅的渔船检验和监督管理职责划入河南省交通运输厅。

湖北
湖北省交通运输厅将湖北省农业厅的渔船检验和监督管理职责划入湖北省交通运输厅。

湖南
湖南省交通运输厅
湖南省高速公路管理局
湖南省高速公路集团
原湖南省高速公路管理局承担的行政许可职能，收归省交通运输厅；原承担的全省高速公路建设、养护、通行费征收及运行服务质量等方面的行业监管及相关公益性职责收归省交通运输厅和省公路管理局；原承担的社会投资项目合同管理职责，由省厅规划与项目办公室承担；原承担的通行费清分结算、资金拨付、联网收费等由省厅承担。

广东
广东省交通运输厅广东省交通运输厅
新设公路路政处、航道管理处和工程质量管理处。

广东省公路管理局
广东省公路事务中心
为公益一类事业单位；核减收费与科技教育处和安全生产监督处2个正处级内设机构，内设机构调整为办公室、人力资源部（与监察室、党委办合署）、路政服务处（与养护服务部合署）、基本建设部、计划财务部；领导干部设书记、主任各1名，党委副书记1名，纪委书记1名，副主任4名，总工程师1名，内设机构正处级领导职数7名、副处级领导职数20名。

广西
广西壮族自治区交通运输厅广西壮族自治区交通运输厅
将广西机场管理集团有限责任公司承担的有关行政管理职责，以及相关部门铁路建设管理、渔船检验和监督管理等职责划入广西壮族自治区交通运输厅。

海南海南省交通运输厅
重庆重庆市交通委员会重庆市交通局将原市交通委员会更名为市交通局，将原市农业委员会的渔船检验和监督管理职责划入市交通局，将原市交通委员会工程建设项目招投标的监督、管理、执法职责划入新组建的市公共资源交易监督管理局。

四川四川省交通运输厅将四川省农业厅的渔船检验和监督管理职责划入四川省交通运输厅。

贵州贵州省交通运输厅将贵州省人民防空办公室（省交通战备办公室）的交通战备职责划入贵州省交通运输厅，加挂贵州省交通战备办公室牌子。

将贵州省农业委员会的渔船检验和监督管理职责划入贵州省交通运输厅。

云南云南省交通运输厅加挂“云南省地方民航发展局”“云南省地方铁路发展局”牌子。

西藏西藏自治区交通运输厅
陕西陕西省交通运输厅陕西省交通运输厅将陕西省交通运输厅的交通战备动员职责划入陕西省委军民融合发展委员会办公室
甘肃甘肃省交通运输厅甘肃省交通运输厅
甘肃省交通运输厅的交通战备职责划入甘肃省委军民融合发展委员
会办公室
甘肃省公路管理局甘肃省公路局
青海
青海省交通运输厅青海省交通运输厅
青海省公路局青海省公路局为正处级公益一类事业单位，全局人员编制缩减至90人，领导2正5副；下辖6个总段和“青海省公路局公路养护应急保障中心”；局内设机构名称改为“部”。

宁夏宁夏自治区交通运输厅原由宁夏公路管理局、自治区道路运输管理局、自治区地方海事局等事业单位承担的行政许可事项回归厅机关相关处室；整合原由宁夏公路管理局、自治区道路运输管理局、自治区地方海事局（自治区航道水运管理局、船舶检验局）承担的公路路政、道路运政、水上交通执法职能，组建宁夏交通运输综合执法监督局；撤销自治区道路运输管理局、自治区地方海事局等相关单位，注销事业单位法人。

将区农牧厅的渔船检验和监督管理职责划入宁夏自治区交通运输厅。

新疆
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