加拿大鲑鱼渔业政策评估报告案例

假设加拿大渔业与海洋部(DF0)的新部长邀请你主持一项关于不列颠哥伦比亚省的商业性小型船只鲑鱼捕捞业政策的评估。

现行的加拿大联邦政府的渔业政策是否提高了渔业的管理效率?部长希望你提供一份对现行政策的评估，即将现行的政策与其他可能的政策选项进行对比。

之所以使用“小型船只渔业”(small_boat fishery)这一概念，是为了与商业化鲑鱼养殖业(commercial aquaculture salm—on fishery)区分开来，后者受省政府的管辖，而非联邦政府。

部长希望你只考虑小型船只鲑鱼业对商业渔业产生直接影响的部分(另一项分析主要是对商业渔业与小型船只渔业进行权衡)。

部长还要求你忽略与美国正在进行的两国之问关于鲑鱼储备量分配的谈判(再次申明，这项分析是部分授权的)。

部长要求你要将现有的鲑鱼食品渔业法当成既定前提，但并不阻止你对其他的政策选择进行考虑，这些政策也许会将这一传统的产业变得更具商业价值。

因为部长希望在他的任期内尽快地推出新的政策，所以只给你一个月的时间来得出你的政策分析结论。

尽管对你来说这个行业非常陌生，你没有有关渔业的任何背景，但是你所接受的有关政策分析的训练应该能让你从现有的研究中尽快的收集：相关信息，有效地组织它们，并最终为部长的疑问提供答案。

接下来就举这样的一个例子提高加拿大鲑鱼渔业的社会价值提交渔业与海洋部部长‘2003年4月不列颠哥伦比亚省的鲑鱼业面临着重大的挑战。

现有证据表明，该渔业导致了加拿大人的财产净流失。

尽管有1995年到2001年之间的改革，这种情况在可以预见的未来还将持续。

鲑鱼渔业问题的根源纵然可归因为市场失灵(market failures)，但更大的原因还是政府失效或者适得其反的政府干预。

虽然现行的体制并没有对大多数鲑鱼鱼群的生存产生威胁，但是它确实对一些小型的鱼群(如银大马哈鱼)造成了威胁。

经分析，使用基于对某些特定河流中鲑鱼独占性捕捞权(exclusive ownership of salmon fishing rights)的新政策来替代现有政策是较为合理的。

这项分析对四个政策选项进行了分析：(1)现行政策；(2)特许权税(harvesting royalties)以及许可证／执照(1icense)的拍卖；(3)特定河流的独占性捕捞权(如对弗雷泽河实行合作化的拥有权)；(4)个人可转让配额(individual transferable quotas)。

这四个政策选项都是根据它们能否满足以下的四个目标来进行评估的：效率(主要是减少租金的浪费、不必要的资源开支来确保渔获)；生物多样性的保护(biodiversity preservation)(主要是使河流中可捕捞的鱼群的数量最大化)；收获的经济价值的公平分配(针对现有的许可证获得者、捕鱼者和纳税人)；政治可行性(politic。

l feasibility)。

分析的结果显示，部长应采纳特定河流的独占性捕捞权(river-specific exclusive ownership rights)这项政策。

个人可转让配额(ITQs)同样具有显著地提高效率和渔业的公平性的潜能。

尽管它没有前者那样有效，但是它可能具有更大的政治可行性，因为对不列颠哥伦比亚省的其他渔业实行过该项政策。

特定河流的独占性捕捞权将通过使用成本最低的渔业科技来确保资源的有效使用。

它同样会消除大多数的公共成本(public costs)。

从设计理念上看，这项政策应该能确保生物多样性得以保护。

现任者支付费用以补偿其捕捞行为。

这项政策对于大多数的相关人员来讲应该是公平的。

过去十年里其他国家的经验表明，以船只为基础的“个人可转让捕捞配额”可以在很大程度上减少租金的浪费(尽管它不是捕捞鲑鱼的成本最低的方法)，也会保护鱼群的种类。

但如何对配额进行有效的实施与管理可能是最大的挑战。

然而，一项对于其他国家(特别是新西兰和冰岛)经验的研究表明个人可转让捕捞配额可以通过能够更大幅度的提高效率的方式来实施，并且它对于相关群体是公平的。

前言一份关于世界范围内商业性渔业的回顾得出了这样一个结论：“世界范围内的渔业都面临着渔业资源萎缩、过度开发、司法管辖权的纠纷的危机。

”在加拿大东岸大西洋鳕鱼业的崩盘戏剧性地暗示了管理不善的风险：加拿大经济的损失，渔业和相关产业从业人员的处境艰难，政府财政支出调整所产生的不利影响。

现行政策是否提供了对不列颠哥伦比亚省的鲑鱼业进行有效管理的基础?是否还有其他的政策会提供更好的管理?为了说明这些问题，这项分析借鉴了大量关于不列颠哥伦比亚省鲑鱼渔业的以前的分析，还有世界范围内有关鲑鱼渔业和其他渔业的理论与实证分析。

不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业西海岸的鲑鱼产业是加拿大重要的工业之一，对不列颠哥伦比亚省来说尤为重要。

在最近20年里，鲑鱼业的平均价值接近26亿美元，但是在近五年内却急剧下降。

如果管理得当，渔业产生的利润可以超过成本。

但是，如果管理不善就会耗敦一部分甚至全部的租金，因为管理不善会鼓励过度捕捞。

有证据表明，渔业租金耗散在世界范围内普遍存在。

的确，管理不善再加上其他误导性的政策可能使吐会成本超过经济租金。

不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业的潜在租金在多大程度上破浪费了?渔业经济学：开放使用的案例将鲑鱼业现状与如果对其没有管制的情况进行对比是非常有用的。

在无管制的渔业里，我们假设无法将个体渔民在非捕捞季排除出去，除非某条鱼已经被别人占有了——换句话说，也就是竞争性的“无准入限制”(open access)和“捕获者占有法则”(1aw of capture)。

这种无准入限制的鲑鱼渔业可以当做一个公共物品(public goods)问题来进行理解和分析——该物品在消费上是竞争性的(如果一个人捕获了一条鲑鱼，这条鱼对于其他人来说就是不可用的)，但是排他性在经济上又是不可行的。

对一般性的无准入限制的资源，尤其是对渔业资源大量的理论和实证研究描述了无准入限制的后果：最重要的是，从社会角度来看，资源被过度使用了。

渔民们会因其个人私利而捕鱼，直到他们发现多捕一条鱼的成本(边际成本．marginal cost)正好和鱼的价格(边际收益，marginal benefit)相等。

然而，由于可供捕捞的渔业资源数量的建设，渔民们的个人努力实际上提高了其他渔民的边际成本。

在欧洲人到来之前，上文所描述的鲑鱼渔业的“无准入限制”不是一个经济问题，因为鲑鱼在零价位(zero price)基础上供给大于需求。

我们可以断定在遥远的从前，原始渔业中的鲑鱼基本上是“免费品”(free goods)，因此个人捕捞不会增加其他捕捞者的边际成本。

在这样的条件下，西北海岸的土著人是可以自由开发鲑鱼业的，而没有任何经济意义上的资源消散(resource depleting)。

[6]然而，有历史证据表明，在欧洲人到来之前，对鱼类的大量需求的增长使得维持渔业免费物品的特色逐渐退去。

为了不让“无准入限制”局面出现，本地人开发出了一种私人和公共财产产权(property ownership)体系。

[7]西北海岸的原始鲑鱼业总体上都可以利用有效率的方式进行捕捞。

嘲最重要的是，渔业在短期内是有效率的；本地人既有动机也有组织让渔业休养生息，持续发展。

[9]大量欧洲人涌人之后，他们不受本地人财产权的限制，创立了“无准人限制”政策，成为一种开放使用的制度。

这些新来者在河口的渔业中非但没有被排除掉，他们还引入了可以在开放的海域而不仅仅是原始渔业的捕鱼区捕捞的技术。

[10]这种扩张创造了一个开放式的环境并引进了一种低成本的捕鱼方式。

据估算，在20世纪30年代，相邻的华盛顿州的获益比小型船只渔业高出2／3，并且如果没有小型船只渔民对鱼群的拦截，收益还可以超出5／6。

[11]渔业的管制历史表明利用新科技进行扩张的动机一盲很强。

政府的渔业管制政策的简明历史鲑鱼渔业的发展史记录良好。

[12]对于这项分析来说，应回顾政策发展的四个阶段：早期渔业、辛克莱尔报告／戴维斯计划时期、皮尔斯委员会时期和1996年的米弗林计划以及随后直到2001年的回购政策(buy-backs)。

早期历史：放开准入在19世纪80年代，在不列颠哥伦比亚省特别是在弗雷泽(Fraser)河，已经出现了过度捕捞的情况。

过度捕捞的问题也出现在哥伦比亚(columbia)河和萨克拉门托(Sacramento)河。

__13J放开准入似乎导致了洄游鱼量(returning stocks)的减少。

许可证制度的引入，与其说是为了提高捕鱼业的准入门槛，不如说出于潜在收益(potential revenue)的考虑。

1887年，首个限制进入(restrict entry)的正式尝试宣告失败。

限制进入的第一次实施是在1908年，但是新的许可证制度是在1914年开始执行的，而关于许可证的限制的补充规定于1917年完全终止。

直到20世纪60年代末，有效的限制进入政策才重又开始实施。

从一战结束后到20世纪50年代期间，渔业资源的压力不断增大，压力一方面是由于新渔民的进入，另一方面来自于新老渔民不断加大的资本和劳动投资。

事实上，过度投资(overcapitalization)的问题一直在人们的注意范围之内。

不列颠哥伦比亚省渔业委员会在1917年发布的报告中指出，“看起来鼓励或允许使用资金和劳动力的过度投入无益于问题的解决……如果产出的成本过大，那么作为消费者的公众所期望的利益将统统消失”L14j。

辛克莱尔报告／戴维斯计划随着渔业资源压力的持续加大，联邦政府委托经济学家辛克莱尔提交了一份关于渔业的详细报告，并作出提高渔业管理状况的政策建议。

辛克莱尔提供了三种决策备选方案：通过垄断创造具有排他性的资源产权、利用税收来控制过度投资和关闭准入(closing entry)。

尽管有这些政策建议，联邦政府不愿意停止准人：“公民的渔业参与权是一项自然的权力，限制准入的政策将违背这一公共意识。

”[16]相比直接地挑战这一公共意识，政府选择逐步加大对捕捞的限制，尤其是通过限制捕捞时间和地点的方式：“资源租金的耗散与过去一样，但鱼群储量自然耗竭的危险降低了。

”Lr’J其他的政策选项就更加得不到政治上的支持，因为它们会损害现有的捕鱼者的利益——这是组织化程度最高和最具发言权的团体。

1968年，在戴维斯计划下，许可证限制被引进并遭到了很少的反对：“现有船主总体上来说都同意这项计划……权力的回收并没有引起舆论哗然……受到影响的利益团体是分散的、无组织的，并且肯定没有能力去计算损失的。

”L18J戴维斯计划还首次通过自愿回购来减少船队规模。

但是计划在这一方面却陷入了“恶性循环”(vicious circle)之中，它反过来又影响了后期的自愿回购的实施：回购提高了现有的许可证的市场价格(预期减少的捕鱼量与剩余许可证之间产生了资本转化)，这反过来又提高了回购的成本，并且很快地耗尽了回购的预算。