化解地方政府债务对策建议

化解地方政府债务对策建议
[提要] 城方与地方债务问题一直是我国财政体系亟待解决的问题之一。

我国地方政府债务问题由来已久，痼疾难消。

本文结合地方政府以及整个社会经济生活现状，分别从不同层次和角度对地方政府债务的规范治理提出对策。

关键词：城市地方债务；地方债务风险；政府信用；风险化解
城方与地方政府债务问题是困扰我国财税体系由来已久的问题之一。

我国地方政府债务问题当前已痼疾难消。

目前我国的地方政府债务构成主要包括两部分，一部分是由政府正式允许和批准发行的地方政府公债和债券；一部分是在政府批准之外，各地为发展经济通过各种渠道和方式绕开和规避国家法律法规的各种举债行为所导致的地方债务。

我国各省基本上都有各种形式、不同规模的债务，其中债务总量占比相对较低的是省级与乡级地方政府，而占比较高的是市与县两级地方政府，也即是城市地方债务。

2013年末，根据国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》，截至当年6月底，全国各级地方政府债务总量为20.69万亿元。

其中，担负偿还责任的债务10.89万亿元，担保责任的债务2.66万亿元，或有救助责任债务4.33万亿元。

同时数据显示，当前我国地方债务表现出几个显著的特点：债务期限错配严重，债务增长快速，且是越到基层其相关政府债务增长越快，等等。

2014年是我国地方政府债务集中到期的高峰年份之一，到期债务约有近3.5万亿元；未来3年里还有将近10万亿元债务即将到期。

相关地方政府面临着巨大的集中偿债压力，系统性偿付风险的防范急需破题。

在各类解决渠道中，由于各地债务结构及其财务状况千差万别，因此化解地方政府债务的方式也有所不同。

但总体来看，主要包括以下几个方面：
1、合理界定政府间事权。

合理界定各级政府间事权的前提是要按照受益范围和效率的原则进行科学界定。

各级政府间的事权的界定，有利于各层级政府各司其职，各司其责，有效地提高政府的行政效率。

政府间事权的界定，有多种方式，但主要应根据事权相关构成要素进行划分。

而政府的事权通常由决策权、监督与执行权、支出权等要素构成，因此当进行政府事权划分时，应当针对上述事权进行界定，以提升政府行使相关事权的运作效率。

同时，在上述事权中，提供公共产品是地方政府的主要职责。

对于全国性公共产品来说，应主要由中央政府提供。

就地方性公共产品来说，如果地方政府因财力所限难以提供全国基准水平的公共产品，中央政府应给予一定的纵向转移支付来予以支持。

对于区域性公共产品来说，可由相关的多个地方政府联合提供；如果由于特殊原因无法实现由多地联合提供时，可由相关其他地方政府给予一定横向的转移支付。

对于中央与地方共有的交叉性公共产品来说，宜以属地原则，地方政府管辖范围内的事务交由地方负责，超出这一管辖范围之内的事务则要交由中央政府协调解决。

同时，为保障事权划分与界定的科学性和有效性，这种事权划分原则应当以法律的形式确立下来，并要坚决杜绝上级政府任意变更下级政府事权的错误做法。

2、建立科学的地方政府绩效评价体系。

建立新型、科学的地方政府绩效评价体系是有效化解地方政府债务风险的重要手段之一。

首先，要明确地方政府对于债务管理的分内职责，确立一套科学规范的地方政府债务管理指标体系，以便客观反映地方政府债务管理的能力、水平、尽职度和管理效果。

同时，要努力构建多重评估主体机制，以政府组织、社会公众、专业机构等多重评估主体为核心，构建科学有效的地方政府绩效评估机制，使评估工作专业化、科学化，并将其列入地方政府主要领导干部任期目标和工作业绩考核内容，弱化地方政府“唯政绩、唯GDP”的过度举债冲动，为减小地方政府债务风险设计长效保障机制；其次，要完善干部责任追究制度。

对于违规、违法决策、大搞政绩工程的干部，制定相应的惩罚措施，对造成经济损失的，应追究法律责任。

3、合理规范地方政府的融资制度。

从我国未来经济发展趋势来看，城市化进程不断加快，相关基础设施建设潜在需求仍然较大，因此妥善处理好地方政府的存量与增量债务、规范相关举债融资机制十分重要。

从长远来看，通过发行市政债券方式，替代现有的地方政府融资模式，是推动地方举债融资机制走向阳光化的重要基础。

同时，未来市政债券的发行与财产税相搭配，可以有效助推城镇化建设。

同时，为防范地方债务风险，应将市政债务纳入预算管理，为此应修订预算法，尽快建立政府债务监控体系和风险评价体系，全面规范政府的债务管理。

除了发债方式外，也可以尝试以信托方式、城市基础设施资产证券化方式等进行融资。

但无论以何种方式融资，都应加强风险防范和风险监控意识，完善相关风险预警指标体系，并防止地方债务风险向中央转化，以规避地方政府债务系统性风险的发生。

4、健全地方政府债务的借用机制。

在举债主体上，要严格控制政府性负债主体的数量，加强举债主体的管理。

其次要加强对原有的负债主体的清理、整顿，合并分散的地方性政府债务主体；有效监控地方政府发债主体行为，对于偿债能力差、风险大的主体要取消其发债资格。

最后应注意将所有偿债主体全部纳入监控体系。

同时，应规范地方政府的担保行为，加强对地方政府担保行为的管理和监控。

对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政从理论上不应该给予担保；对于的确需财政担保的项目，为了减小债务担保风险，政府应针对不同项目的性质和特点，完善反担保、分级担保和实物担保等措施。

在举债的规模上，地方政府的债务监管部门应及时动态地监控债务发展规模，尤其要注意加强对债务结构的监控和优化，加强长、中、短期债务结构的合理搭配。

5、规范地方政府债务偿还机制。

一是应制定相关政府举债及偿还法。

对政府的举债范围、方式、规模、使用和监督等，进行法律规范；二是要明确偿还责任。

政府部门承诺或担保的项目，由最终债务人偿还。

其中，有收益的项目所形成的政府债务，由项目收益偿还；无收益的项目则由政府预算安排偿还；三是要建立和规范偿债责任制。

按照“谁借谁还谁受益”的原则，建立相关项目单位的责权利与借用还相统一的偿还机制。

同时，将债务的“借用还”纳入干部绩效考评与离任考评的审计范围；四是要建立政府债务偿还准备金制度。

这一制度是完善和保障债务偿还的重要基础。

地方政府相关部门必须每年按债务余额的一定比例设立偿债基金，以防范借债风险的发生。

同时，这项资金应当实行专户管理，按比
例提取，以当年地方可用财力安排预算；五是要积极推行债务信用评级制度。

建立和完善一套预警、监测指标体系以评估地方债务的信用风险水平，并对债务实行跟踪管理，规范相关支出行为，对不能及时偿还债务的部门和政府，应严格限制其新上项目与政府支出；六是建立最终债务人制度。

这一制度是规范地方政府举债行为，约束其履行所承诺的债务与担保责任的重要保障。

主要参考文献：
[1]张海星.地方公债：推动地方经济发展的有效选择[J].东北财经大学学报，2000.5.
[2]张青，周菊芝.地方政府债务预算与地方财政风险控制[J].湖北财税，2003.8.
[3]张睿，陈卫华.发展中国家的债务危机与债务管理[J].科技与管理，2005.2.。