总体规划层面城市更新规划编制研究——以武汉为例

总体规划层面城市更新规划编制研究—
—以武汉为例The Urban Renewal Planning at Master-Plan Level：A Case of Wuhan
彭阳I Peng Yang
王贝I Wang Bei
常黎丽I Chang Lili
中图分类号TU984文献标识码B文章编号1003-739X(2020)07-0006-05收稿日期2019-02-21
摘要存量更新时代已经来临，传统的“项目开发”式更新已无法满足城市全面发展的需求，但总体规划层面的前瞻性、综合性城市更新体系、战略与方法尚未建立。

该文结合武汉市新一轮总体规划专题城市更新专项规划编制，研究了总体规划层面城市更新的理念，提出总体层面的城市更新要基于城市发展阶段，明确城市中长期更新目标，针对目标提出重点改造区域与更新对象、更新策略与更新方法；并从实施性和落地性出发，通过政策分区对各类更新区提出实施政策和实施路径。

关键词城市更新总规专题规划策略分区规划政策分区
Abstract With the arrival of stock-land renewal era,the traditional method of project-oriented urban renewal has been unable to meet the demand of comprehensive urban development,while the urban renewal system at the urban master—plan level has not been established yet. Based on the special subject of urban renewal at the new round of urban master-plan in Wuhan,this research will focus on planning concepts, research methods,and guiding strategies of urban renewal at the master-plan level.We propose that the overall level of urban renewal should be based on city's medium and long-term development goals,and we come up with implementing policies and routes by defining policy areas in the city.
Keywords Urban renewal,Master planning,Planning strategy zoning,Urban policy zoning
当前，我国经济发展进入新常态，创新驱动、转型发展成为共识，城市建设从注重“增量”转为注重“存量”，加快城市有机更新已经成为全国各先进城市的核心工作。

截至2015年底，武汉市地区生产总值已突破一万亿，人口规模突破一千万，城镇建设用地接近1000km2,迈入了历史性跨越发展新阶段。

在经济飞速发展的同时，武汉市土地资源消耗迅速，中心城区内已无新增建设用地，人口密集、交通拥堵、设施老化、特色缺失等“大城市病”频现，城市发展内涵提升、空间结构重组和配套设施支撑等建设迫切需要路径的全面创新，城市有机更新将是未来城市发展的主要模式。

恰逢武汉市启动新一轮总体规划修编，为推动城市发展模式的顺利转型，武汉特开展了城市更新发展专题，希望通过总规层面的城市更新专项规划提升城市转型更新高度、拓展城市更新内涵、创新城市更新方式，以实现多元化综合性城市更新目标。

表］2015年武汉市主城区商业、住宅规模水平
类型
武汉上海
用地规模
(hm2)
建筑规模
(m2)
人均®
(n?/人)
人均
(m?/人)
零售商业1306.90.20亿 3.3 3.0
住宅13900.02/75亿37.035.0
办公441.00.25亿 3.8 3.7
］总规层面城市更新规划的主要任务
1.1城市更新的发展历程与发展趋势
从最广泛的意义上讲，城市的建设史就
是一部更新史，城市更新是城市发展过程中
新陈代谢的必然过程。

研究西方国家和我国
城市发展与更新历程，可以发现，城市更新在
城市发展的不同阶段，所发挥的作用和侧重
不尽相同，但主要有两方面的作用：一是通过
维护、改善城市物质环境来维持城市的基本
运转而使其不至于衰败和停滞；二是整合城
市在经济发展、社会关系、文化结构等“非物
质”层面的发展诉求，通过空间重组和再填
充，淘汰不适于未来发展的旧动能与旧功能、
引导新产业和新活力注入，促进城市实现螺
旋上升的可持续发展。

随着城市更新活动不断丰富，各地对城
市更新的认识也在不断加深，深圳、上海等城
市纷纷从自身发展需求出发对“城市更新”
进行了多维度探索。

如深圳的《福田城市更
新发展纲要》提出未来城市存量更新将取代
6HA 07/2020
新增建设用地成为福田城市发展空间的主要资源，应对总体发展目标研究运用整体思维引导公共资源价值最大化利用的更新策略，并将更新策略和任务落实在实施计划当中，作为对下层次城市规划和建设计划的指引和要求。

上海强调城市更新是提升城市建成区空间形态和功能的建设活动，提出的城市更新四大行动计划：共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划，通过四大行动计划全面改善城市品质。

从国内外城市更新发展历程，到近期各城市更新规划实践动态，可以看到城市更新的几个变化趋势：城市发展模式从政策化的
外延式发展到提高城市竞争力的内涵发展；城市更新活动从具体单个的项目改造行动转向为系统性、战略性的整体统筹活动；城市更新对象从关注老旧产权资源转向城市公共资源和空间系统；城市更新仍然在物质系统领域内发挥作用，同时也开始注重在社会、经济、文化等更加综合的方面发挥作用。

1.2总规层面城市更新的作用与任务
深圳、上海等城市的城市更新规划实践为武汉幵展总体规划层面的城市更新规划提供了宝贵经验。

第一，总规层面城市更新规划需要以顶层设计理念建立更新共识和方向。

不同于“量大面广”的局部更新项目，总体层面的城市更新与城市发展阶段和诉求关系更加紧密，同时面对着更加多元的利益群体，必须重视长远宏大的顶层设计，在不同主体、不同阶层中建立共同的价值体系和理念共识。

第二，总体层面的城市更新需要战略统筹，建立体系性的工作框架。

城市更新作为统筹协调城市存量空间的方式和手段，需要充分理解存量空间经济、社会、文化、环境等多方面价值，要通过战略统筹，强化更新工作的系统协调性，实现更加综合、更加多元和更加广益的更新效果。

第三，总体层面的城市更新需要可传导的更新路径设计。

丰满的理想只有通过逐级传导、有序实施才能实现。

总体规划层面的城市更新一方面需要将更新的理念、目标、任务和重点以功能分区、用地布局、重大设施布设的方式落实到总体规划中；另一方面也需要通过完善的政策和制度建构、逐级传导的更新体系和项目安排进行落实。

2武汉城市更新的发展阶段判断与核心任务
锁定
2.1经济发展仍是重中之重，要素投入和资本
驱动仍是近中期发展主旋律
武汉市近10年的GDP平均增速在10%以
上，固定资产投资、社会消费零售总额、出口
外贸总额发展平稳，工业支撑作用明显，规上
工业总产值在“十二五”时期实现倍增，在副
省级城市中名列前茅，武汉市目前已进入国
家中心城市建设的关键期，向着全球城市目
标迈进。

按当前的发展趋势，短期内武汉城市
发展还会维持中高速增长，城市整体处于上
升阶段，经济发展依然是武汉城市发展的重
要核心。

武汉市中心城区存量空间有限，根据武
汉市“三旧”改造规划的用地资源盘整，目前
武汉市“三旧”用地总规模约为121.24km2,
占主城区建设用地的1/4,按照过去5年年均
13.5km2的改造速度，大规模建设持续时间
图3创新科技园区分布图
鲁巷智能制造研发区
古城文化创意区
依托湖北美术学院、武汉
音乐学院发展文创产业
产学研一体内更新用地
■1所有更新用地
三产学研一体区范围
图2产学研一体区分布图
不足10年，依靠要素和资本驱动的发展模式
将面临瓶颈。

适逢以创新驱动为代表的第四
次工业革命正在临近，为创新产业和创新主
体提供低成本、高效率、便捷灵活的创新空
间、创新环境、创新氛围将成为城市更新建设
有效与否的关键。

因此，这个时期也是转型发
展的摸索期，利用创新经济对特色空间、文化
氛围的偏好,率先对历史街区、老旧工业区以及
文化和特色鲜明地区的内涵式提升，通过“试
点”摸索途径、积累经验，为即将到来的“微更
新”时代提供理论基础和“改造样本”O
2.2环境品质已成新竞争力，创新驱动和人才
集聚能力决定城市后续发展
中央城市工作会议上指出，我国城市发展
已经进入新的发展时期，需要转变城市发展方
式，尊重城市发展规律，坚持以人为本，提高
城市发展的持续性和宜居性。

未来的城市竞
争，表面上是资源配置能力、经济和文化影响
力的竞争，实际上是人才的竞争。

城市要培育、
二环内重点通过既有建筑（住
宅、衰败商办）改造，提供适
宜创业者、年轻就业者的租赁
公寓、可支付低成本住宅
■重点功能区
■工业园区
□创谷
二环歹F产业园区、产学研一体区鼓励通过既有建
筑改造提供创业S0H0、创客办公、青年公寓；新
建住宅配建小户型、精装修住宅。

图4二环内外住宅供应指引图
先锋•理论I Pioneer-Theory
7
表2主城区基础性公共服务设施与公园绿地配置表
区域
公共月勝严 删公共服务鮭配建比例
公园绿地配建比例
二^内体育、医疗
6%19%
AO2-黄浦区域
体育、中小学、医疗
19%
6%
A02-后湖区域教育、医疗、养老15%
10%A04-辭湖区域
教育、医疗、体育、养老10%15%人06_古田区域
医疗、养老、体育
3%22%A07-希区域养老、医疗2%23%
A08-青山区域轄、医疗
5%20%
A12-关山区域
体育、养老、医疗
15%10%A13-歸区域中小学、体育、养老、医疗15%
10%A14-南湖区域中小学、体育、养老、医疗9%16%A15—白沙区域
体育、养老、医疗
3%
22%A17-四新区域中小学、体育、养老、医疗4%21%
A18-十升区域中小学、体育、养老、医疗4%
21%
A19-沌口区域
医疗、养老
16%
9%
表3更新政策区与规土政策导向
更新政策区适用刪碱规土政策导向
容积率奖励与转移政策战略发展区重点功能区及规划中心区
鼓励用地混合、功能混合
新建地提出设施绿地的配建比例要求
逊园区内低效工业用地
存量补地价，换自身升级转型
居改非、商改非政策支撑各类低效建筑功能置换 和产诵级
转型重塑区及弹高校及科研单位周边的城中村、 性留白区 旧住区、零星工业用地
武钢厂区
集约强化区
交通枢纽、轨交站点周边的各类MS 用地
现状公共中心和商务区内
二环线内不再规划为工业用途的 零星工业用地
品质改善区
环境有待提升的老旧住区
环境有待提升的老城区
特色保护区
历史街区和工产
懸用地与功能混合、复合开发
纳入生态区但功能不符的地区
明确要求，适度鼓励容积率向战略转型区转移
吸引和留住人才,就应该提高城市幸福感和归
属感，不断提升城市在公共服务、文化价值、生 活条件、环境风貌等各方面的整体水平，从而
提高和保持城市对人才资源的竞争力。

根据评估，武汉中心城区尤其是二环线
以内地区呈现明显的老龄化、少子化和内城 空心化趋势，迫切需要吸引年轻就业人口入
髄用颐建筑功能混合
也铁上盖和蹄物业开发
新倉也提出®ffiSi 也的配建比例要求
以容积率奖励政策引导公共空间和公益设施建设机制，鼓励自主砌
公共中心和邻里中心鼓励用地和建筑功能混合, 允许建筑功能輕
新輕提出的配建比例要求驻以提高城市活力。

但从武汉市零售商业、住 宅供应情况看,虽然总体规模和人均规模（表1）
上向北京、上海、深圳等_线城市看齐,但在供 应的针对性、多元化和品质方面还存在较大缺
陷。

_是商业形式单一,仍以"联营制”的百货 商场居多，文化型、体验型商业活动类型少， 难以满足新兴“中产阶级”的体验式、个性化
消费需求；二是住宅供应与人口需求不匹配，
面向未来重点发展的总部集聚区、金融发展
区、创新产业区的小户型、低成本、公寓型住 宅尤其稀缺，且租赁市场体制存在明显漏洞， 制约新兴就业人群迅速扎根生活。

此外，单中
心的城市结构导致远距离通勤，通勤时间过
长严重压缩了市民的休闲和私人生活时间， 降低生活幸福感。

这些物质基础与服务品质
方面的短板影响着高端企业和人才的定居选 择。

因此，武汉市的城市更新一方面要为高端
产业提供集中成片空间载体；另一方面也要
重点提升存量空间和资源的空间品质、使用 效率、服务水平。

2.3武汉更新规划的核心抓手：调结构、抓创
新、惠民生、显特色
面对发展动力新旧接续、市场环境风云 变换和创新发展人才竞争，武汉市主动适应
国家经济发展的大趋势和新态势，为支撑城 市实现2030发展目标做好更新层面的长期战
略部署；又要突出问题导向和实施导向，积极
应对风险和挑战，创新突破补短板、提品质。

根据新一轮总体规划人口、经济、土地发展预 测，武汉市中心城区更新任务主要集中在以
下四个方面。

一是通过有机更新调结构，支撑全国重
要的经济中心建设。

坚持发展第一要务，通过
存量用地的高效利用满足高端现代服务业发 展升级的空间需求，顺应产业结构优化要求，
推动高端生产性服务业空间集聚和规模发
展。

从供给侧和需求侧双向发力，培育消费热
点，扩大消费需求，为生活性服务业内部空间 自我更新和结构优化提供途径，有效降低空 置，消化库存。

二是通过有机更新促创新发展，为创新 产业和创新人才提供空间载体。

针对不同层
次和不同类型创新产业的空间需求，从仅仅 聚焦于土地的开发利用转变为探索工业厂
房、过剩商业体和衰败历史旧城整治再利用
的城市更新途径；针对武汉的科技和人才优
势，深挖高校及科研院所周边的潜力空间，为
”产学研用”深入融合提供载体，并提供支撑 创新产业共享发展的基础设施，加强产业园
区和中心城区综合服务功能进一步拓展。

三是通过有机更新惠民生，全面解决大 城市病。

慎重对待存量用地和存量空间资源，
引导和促进人口与社会经济协调发展，优化
8HA 07/2020
图5主城区基础性公共服务设施与公园绿地配置图图6主城区更新策略分区图图7主城区更新政策分区图
人口结构和人口分布，妥善应对老龄化，加强城市对年轻人才吸引力；探索交通-设施-住房联动供给政策,保障基本供给服务均等化，促进全年龄段配套供给服务品质化；增强城市内部布局合理性，逐步实现职住平衡，着力解决大城市病。

四是通过有机更新显特色，突出绿色发展理念。

提高城市文化影响力，彰显武汉滨江滨湖城市特色，留住特色文化基因，促进城市文化旅游业繁荣发展。

3武汉城市更新规划的主要内容与战略制定3.1面向城市经济发展目标的产业空间体系评估与战略制定
根据评估，武汉市目前处于高度加工化的工业化中期阶段，第三产业占比不足50%,就业吸纳能力有限；传统生活性服务业强，生产服务业弱，高新技术产业和生产服务业将有较大发展；第二产业重制造少研发，劳动生产率偏低，先进制造业仍有较大发展空间。

根据武汉市总体规划，未来武汉市要在国家中心城市的基础上向世界城市迈进，参与全球生产和贸易分工，总体层面的城市更新重点为高端引领性和创新科技型两大产业类型提供了空间载体和更新路径。

(1)以“价值洼地”的再开发为高端经济和产业的空间提供载体
凭借优越的地理区位和良好的历史积淀，中心城区已经形成了总部经济、金融信贷、商务会展等高端服务业集聚的现代服务业集中区，但相较于北上广深等城市还存在层级不高、规模较小、产业链条短等问题；同时生活服务业存在空间分散、类型单一、结构性过剩等问题。

中心区临近高级别的行政服务机构，是
金融、信息和总部经济等企业的首选地，在未
来的发展格局中，中心城区仍将是全市的产
业发展高地。

因此，未来必须转变供给策略，
从产业需求和集聚规律出发，一方面重点推
进重点功能区、次级功能区等区域的整体更
新，以满足商贸、金融、信贷、投资、信息、中
介等服务业集聚发展(图1);另一方面，对不
适应未来发展需求的，正在没落的商业、办公
空间进行改造再利用，对接产业和人口导入
侧重，针对性地增加体验型消费空间，增加健
身、医疗、艺术文化培训等服务业态。

(2)留住“低成本区”为创新产业和创新
人才提供成长温床
武汉市要实现“三个倍增”的产业目标，
对人才的吸引、对创新企业、小微企业的培育
力度起到决定性的作用，但目前武汉市在人口
增长率、人才吸引力、中小企业数量、密度、更
迭等方面与深圳、广州相比存在较大差距。

武汉众多的全国知名高校、百万在校大
学生、浓郁的市井生活以及物美价廉的生活
环境是武汉竞争力所在。

创新企业、小微企
业和新就业年轻人群对创业成本非常敏感，
城市活力和适度成本是武汉与北上广深等城
市较量的核心优势。

武汉城市的更新一是要
深挖高校周边的土地和空间资源，保障创新
创业企业能够临近科技研发地，获得信息和
劳动力优势(图2〜3);二是要转变以往拆除
重建更新模式，完善城中村、低效工业厂房、
老旧职工宿舍的基础设施和公服设施，以低
成本方式提供现代化、共享性、多样性的空间
载体，保持该类型土地和空间资源的低成本
特性；三是针对创新产业规模小、分工细的特
点，集中提供中试、展示、交流和发布等共享
设施，并供给特色化风险投资和专利申请等
服务产业空间，加大创新创业企业存活率。

3.2面向宜居环境目标的分区评估与更新完善
在当代城市更新必须坚持以人为本理
念，全面改善城市宜居水平和环境品质，包括
提供多层次、多类型就业岗位，完善社区和生
活服务，供给便捷高效的交通方式，增加人与
自然亲近机会，适应和满足人的全面发展需
要，提高城市带来的幸福感和归属感。

根据统计，武汉市人口总规模已超过
千万。

人口的集聚增长、城市规模的迅速膨
胀，给城市基础设施建设、交通服务水平都
带来了巨大压力，如环境卫生恶化、公园绿地
和公共空间不足、人口和就业分离带来大量
钟摆交通等。

要实现总体规划的“人才留汉”
目标，落实城市多心结构形成，就必须从全市
层面建立以人为核心的“人一地一房”、“人一
产一岗”、“人一房一服”的更新体系。

(1)以差异化的“人—地—房”联动供给
优化人口分布
根据更新评估，武汉市二环内人口密度
已超过2.9万人/km—老龄化和就业“空心
化”并存，城市活力可持续性堪忧；二环外人
口密度仅为0.9万人/kn?,住房空置率不断攀
升，住宅用地超标挤占了产业和服务业发展
空间，职住比仅有1：3。

针对人口分布过疏过密并存、老龄化空
心化加速等问题，二环线以内区域不仅要疏
解人口，更要通过人口“换血”、引入高素质
年轻劳动人口维持城市活力、满足金融中心
区、商务中心区、专业核心区的人才需求，避
免长途向心交通问题。

武汉总体城市更新提
出城区二环线以内区域应严格控制普通商品
住宅供给，增加成本较低、社会化服务程度高
先锋•理论I Pioneer-Theory
9
的大学生公寓、中小套型公寓、公共租赁住房和市场租赁住房的供给；二环线以外区域则要鼓励消化存量，降低住宅空置率，根据区域职住情况有计划的进行住宅供应。

对于住宅空置率较高的区域，应优先补充中小学基础教育、医疗卫生、菜市场、便利店等生活服务设施，通过生活服务水平的提升吸引人群入住。

二环线以外区域的住宅供给应避免均质化的全面、分散供给(图4),应结合轨道线网建设节奏，集中定向开发站点周边的中小套型住宅，促进轨道交通利用效率，缓解城市拥堵。

(2)以针对性的"人一产一岗”定向供给维持城市活力
局部地区衰败像城市疾病影响城市社会经济发展。

对于武汉来说，"空心化”、"老龄化”、“活力降低”、"职住不平衡”等问题频现，未来可能对武汉城市竞争力产生巨大负面影响，须针对特定人群制定岗位供给政策维持城市活力，降低负面影响。

武汉总体城市更新提出针对二环线内区域老龄化率高和年轻人口少问题，加快金融中心、商务中心建设同时应利用旧城区域格局鲜明、文化多元、历史建筑和传统商业特色街巷众多的特点，挖潜区域文化，改造特色历史建筑及建筑群，吸引艺术家、艺术设计、文化传媒产业集聚，带动旅游体验、文化展示、旅游产品销售等新经济新产业发展，并以此推动传统饮食、地方文化、特色娱乐等产业获得新生，提升城市影响力与文化品牌力；对于二环线以外的衰退老旧社区，工业企业厂房仓库、城中村等区域，可通过改善水、电、气、网等基础设施服务水平，吸引创新企业与人群集聚，增加就业岗位；加大住房租赁企业培育力度，鼓励住房租赁企业通过收购、长租老旧住宅进行成套化改造、设施改善等方式提升租赁住房品质，吸引经济能力有限、对租金敏感的年轻人群、创业人群居住落户，同时拉动老旧社区居良的再就业。

(3)以特色化的“人-房-服”个性供给提高服务水平
随着城市收入水平的持续提高，人们的消费向着个性化方向不断发展。

不同年龄阶段、收入水平、职业类型人群对生活和消费需求差异越来越大，生活服务诉求也不仅仅局限于“文、教、卫、体”等基本保障，而增加了"游、乐、购、感”等层面的需求，并更加注重服务的品牌特色、分工协作和体验感受。

武汉总体更新规划针对不同区域的产业
特色、人口年龄结构、家庭结构、收入水平和
需求特征等进行了分区评估：一是完善基础
保障，首先保障中小学教育设施、医疗卫生、
菜市场、停车场等基础生活设施的服务覆盖
率、人均指标满足国家和武汉配建标准要求，
并对现状缺乏设施区域进行配建迫切性分
级，建立优先建设设施类型和缺口规模清单
(表2,图5),促进该类设施在总规和控制性
详细规划中分级落实；二是针对产业分区，提
供不同产业集群发展共享设施清单，在城市
更新存量用地开发中、存量闲置建筑改造升
级中予以设施建设明确引导，增加共享设施
市场化供给；三是针对不同人群和家庭，如创
新创业人群、年轻核心家庭的需要，评价商业
服务、培训服务、康体养老、娱乐休闲等个性
化服务的供给水平和提高方向，以任务清单
的方式落实到区域发展建设导向中，提高个
性化生活服务业发展。

3.3基于有序引导的策略分区、政策分区
(1)划分策略分区传导片区发展任务
为了将更新策略在空间上进行有效融
合，方便下层次规划落实与管理，本次更新
规划借鉴伦敦和上海的经验划定更新策略分
区。

更新策略分区一方面将总规目标细分至各
区，明确提出各分区的更新重点和任务，指导
城市建设；另一方面，评估总结各区问题与需
求，提出更新策略与行动计划，指导下一阶段
各分区更新专项规划的编制。

根据更新策略与行政区划的空间叠加，将
主城区分为二环线以内的中心区和二环线以外
的5类功能组团(居住类、产业类、科教类、生
态类、战略留白类)，共6类14个分区(图6)。

(2)划分政策分区支撑重点区域特色化
发展
本次规划转变以往物质空间改造为主导
的规划思路，采取政策分区引导城市更新的
模式，针对不同地区和不同对象划定更新政
策区，制订适度的规划更新鼓励政策(土地、
财政、设施等)，强化规划的公共政策属性。

基于武汉的现实条件和未来规划导向，按
照更新要达到的目标和更新程度分为战略发展
区、集约强化区、转型重塑区、品质改善区、特
色保护区5类，针对5类更新政策区对应的更新
对象，提出相应的规划政策导向(图7,表3)o
结语
城市更新既是政府的一项施政纲领，也
是城市发展的一条途径和一种社会运动。

本
次城市更新规划是新一轮总体规划积极转型
中的一次探索，作为武汉城市更新工作的顶
层设计，在城市总体层面明确更新目标和更新
方向，创新采用“分区引导+分类落实”的技
术方法，制定相应的分区策略和分类政策，分
区引导下层级发展，分类落实规划实施。

后续
将开展更新试点，研究相应政策，构建完善
政策框架。

1«
资料来源：
文中图表均为作者自绘。

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作者信息：
彭阳，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心
高级规划师(通讯作者)，
pengyang@
王贝，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心
规划师
常黎丽，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心
规划师
10HA 0772020。