苏州城市功能优化研究--基于行政区划调整的思考

我国的行政区建制对于地方城市规划建设和区域经济社会发展具有极其重要的影响。

苏州在升级转型的关键时期，于2012年进行行政区划调整，此次调整对于苏州城市功能的优化具有重要意义。

鉴于此，笔者将对苏州功能提升遇到的问题以及行政区划调整对苏州城市发展的影响进行分析，并讨论苏州城市功能优化的机制。

一、苏州城市功能提升的瓶颈
（一）经济维度——
—中心城市首位度不高作为中国经济最发达的地区之一——
—长三角都市群的副中心城市，
举世瞩目。

然而，
同时，
济。

苏州下辖的5
前十，
地级市。

相比之下，
低，
行的速度与力度。

市的定位不符。

袁飞
苏州城市功能优化研究——
—基于行政区划调整的思考
苏州中心城市首位度不高的重要标志之一是中心城区经济总量占市域比重不高。

苏州市区GDP 占市域比重只有33.5%。

市区与周边县级市相比，经济实力的优势不够明显。

在长三角范围内，其市区
GDP 所占比重与南京、杭州、宁波及无锡等城市相
比有较大差距（见表1）。

另外，古城区沧浪、平江
及金阊均以商贸、旅游及文化等产业为主，同质化发展现象较为严重，资源要素受行政权限制约难以整合，产业比较优势得不到充分发挥，转型升级和优化发展受到制约，财政收入较低。

同时，因为上述3个区财力均偏弱，统筹能力也相对较弱，影响了其政府实现民生改善的力度。

这与苏州率先实现现代化、构建小康社会的背景是不相符的。

（二）文化维度———古城历史文化资源分散
1982年，苏州成为国务院批准的24座首批国家
级历史文化名城之一。

尽管历届政府做了大量工作，但由于受行政区划体制等因素制约，古城规模化成片保护格局未能充分实现。

由于古城保护涉及原沧浪区、平江区及金阊区3个发展主体，难以形成合力，不利于对历史街区以及古民居、古城墙、古典园林等历史遗存和古城风貌加以统筹保护。

例如，山塘街东接阊门，西连虎丘，龙身山塘河、龙尾虎丘塔都在金阊区，龙头阊门却在平江区内，在整治保护的过程中，行政区划限制成为景区整体保护的最大障碍。

（三）生态维度———太湖整体保护开发体制不顺太湖保护开发涉及吴中区、虎丘区及原吴江市
3个行政区划，其中吴中区和原吴江市拥有较大规
模的太湖水面和较长的太湖岸线，是太湖保护开发
的行政主体。

受现行行政制度影响，苏州在太湖保护开发方面存在管理体制分散等问题，不利于东太湖综合整治和东太湖湿地保护。

体制的分散直接导致太湖保护开发策略不能从产业布局、政策制定和资金投入等方面系统实施。

无法统筹协调相关规章制度的施行以及相关项目的分异化建设。

直接削弱了东太湖综合整治和东太湖湿地保护的力度，不利于太湖地区的可持续发展。

（四）空间维度———城市发展空间受限原吴江市紧临苏州城区南侧，吴江城区与苏州城区已连为一体。

吴江北部地区和吴江城区已被纳入苏州中心城市规划发展范围。

受当时行政体制制约，苏州城市总体规划难以顺利实施，不利于在更大范围内调整优化生产力布局，影响全市的统筹发展。

二、行政区划调整：城市功能优化的制度手段城市功能优化的根本是城市产业结构的改变，可以说城市功能优化是城市经济发展到一定程度后对城市发展方向的调整。

经济只是城市功能结构的一个要素，对城市功能发展提出新的要求，但它的作用不是决定性的。

这一点从苏州的发展状况可以清晰看出。

苏州是经济强市，其高高在上的经济数据令周边同等层级的城市望尘莫及。

然而，长期高效的经济产出并没有帮助苏州完成功能转型，其深层次的制度屏障亟待突破。

苏州功能发展的瓶颈表面上看是资源配置不合理，空间发展受限，究其原因，还是制度的滞后性满足不了城市的快速发展。

行政区划调整作为一种城市功能优化的制度手段是苏州的唯一选择。

表1
长三角地区重要城市市区GDP 对比（2011年数据）
城市市域（亿元）
市区（亿元）
市区所占比重（%）
宁波
6059.24
4568.60
75.40
苏州12124.304061.6433.50南京6145.225538.9390.13杭州7019.065589.8679.64无锡6880.153563.8951.80
行政区划是一个国家在综合考虑地理条件、历史条件以及经济联系等状况的基础上根据政权架构和职责履行的需要对行政管理区域的划分和调整。

行政区划调整作为一种顶层制度手段，其作用主要有以下2个：一是对现行行政权力的再规范。

在中国城市等级“森严”的背景下，行政区划调整作为集权与分权的工具具有很强的效用。

分权可以激发低层级地区的发展能量，而集权可以让高层级政府统筹安排“做大事”。

二是对资源条件的再配置。

中国城市各种发展资源的配置一直是与行政区划的运作机制相捆绑的。

跨政区的资源使用只能依靠高层级政府及制度的调配。

三、苏州新一轮行政区划调整的效应评估
2012年苏州市行政区划进行调整，撤销苏州市沧浪区、平江区及金阊区，设立苏州市姑苏区，以原沧浪区、平江区及金阊区的行政区域为姑苏区的行政区域；撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，以原吴江市行政区域为吴江区的行政区域。

此次行政区划调整让苏州城区面积扩至2910平方公里，远远超过了无锡、常州的市区面积。

同时，苏州市区实现了与上海的无缝对接。

（一）积极影响
新一轮行政区划调整对苏州转型发展至关重要。

可预见的优势主要有以下2个方面：
1.城市首位度的提升。

苏州城区与吴江紧密相连，地域间经济、人员交往密切，已形成事实上的“同城一体”。

正在建设的轨道交通四号线将进一步拉近两地的时空距离。

撤销吴江市设立吴江区后，苏州城区直接与上海接壤，有利于苏州在更大范围内调整优化生产力布局，充分发挥区位优势，增强苏州中心城市的集聚、辐射和带动功能，进一步提升苏州在接轨上海、促进长三角一体化发展中的地位和作用。

2.有利于资源的整合开发。

一是古城历史文化资源得到整合。

区划调整后的姑苏区面积只占全市的1%，却拥有云岩寺塔（即虎丘塔）、瑞光塔、苏州文庙及石刻、拙政园、留园、太平天国忠王府、玄妙观三清殿、网师园、环秀山庄、罗汉院双塔及正殿遗迹、耦园、报恩寺塔（即北寺塔）、盘门、狮子林、沧浪亭、艺圃、全晋会馆及俞樾旧居（即曲园）18处全国重点文物保护单位，占全市的52.9%。

三区合并设立姑苏区，有利于对古城实行统一管理，从而提升苏州古城历史文化特色，增强古城旅游服务功能，为进一步打造一体化的古城保护示范区奠定基础。

二是太湖资源的整合保护。

区划调整后，苏州的太湖岸线已完整划归城区所有，不再存在管理保护机制上的障碍。

同时，对于滨湖地区的开发也做了行政体制上的整合。

区划调整后的苏州滨湖新城吴中片区和吴江片区从功能定位、交通、市政设施等方面均可以实施整体建设，功能错位发展。

吴中片区定位现代化商务办公集聚区，而吴江片区则注重打造滨湖生态乐居名城，避免了同质化竞争。

（二）行政区划调整对苏州发展的消极影响
1.苏州市明确吴江撤市设区后，5个方面的政策5年保持原则不变。

一是保持原县级市事权不变；二是保持经济管理权限不变；三是保持行政区划的完整性不变；四是保持优惠政策不变；五是保持机构及福利待遇不变。

也就是说，吴江的政策将保持基本稳定。

吴江虽然在行政区划上已划归苏州市区，但仍保持了行政职能的独立性。

虽然县级市的并入是为了解决城市发展中的矛盾，但是在我国撤市设区的执行中，类似“苏州式集权”的不彻底性和妥协性政策会给城市未来的发展带来新的隐忧。

在区划调整后，吴江依旧享有财政、决策及行政事务上一定的自主权，这使得区一级政府和市一级政府仍然保持原来的状态，各种矛盾依然无法得到彻底调和。

区县一级政府出于对自身利益的保护，在某些方面甚至会忽视市级政府的主张，市区之间没有实现真正意义上的融合。

其他区一级政府也可能会因为市改区的政府所获得的特权而向市级政府提出相应要求，从而造成新的同级、上下级政府之间的矛盾。

同时，吴江又丧失了完全自主权，缺失自主性和灵活性，不利于与其他县级市竞争。

2.行政区划调整可能会带来虚假城市化，带来土地使用上的浪费。

行政区划调整以后，城区面积、人口规模急剧扩大，大面积的原县级市的农村地区被划归城区，形成了虚假城市化。

在城区范围内依然运行着农村管理体制，使得这部分“市民”应得的利益、资源
不能得到保障，城乡二元分化依旧存在。

同时，部分城市在区划调整之后得到可观的建设发展用地，城市开始蔓延外侵，各地资源大面积减少。

新城区规划、建设纷纷上马，忽视了土地的集约利用。

（三）总体评价
由于苏州行政区划调整刚刚施行，还无法对其影响效果进行评价，只能根据国内已有的经验进行预判。

通过行政区划调整来实现对城市发展的调控实属在当前制度环境下的无奈选择。

但从苏州历次行政区划调整效果来看，这种手段也是一种助力城市发展的高效方式。

苏州应把握好这次机遇，优化城市功能，实现新的跨越。

四、苏州城市功能优化建议
（一）提升城市文化内涵
文化不仅影响着人们生活的方方面面，作为一种软实力，也影响着城市的经济发展和内部结构的重构。

文化现已被普遍认为是城市的竞争要素之一。

苏州拥有2500年历史的古城保存较为完好，承载着浓郁的吴文化，是这个城市引以为傲的宝贵财富。

要通过对历史遗存的系统保护，对文化资源的挖掘与开发，使古城的灵魂得到升华，提升苏州的城市文化内涵，对周边地区施加经济、信息以外的更深层次影响。

（二）强化城市生态特色
生态环境是城市功能的载体，良好的生态资源是当前我国快速城市化背景下城市竞争的优势。

多年经济的高速发展和城市空间拓展使生态环境的脆弱性在苏州表现得极为突出，对“真山真水”追求的步履颇为艰难。

对太湖沿线的保护开发是长三角发展沿湖生态服务带的重要组成部分，也是苏州“西育太湖”的内在发展要求。

通过区划调整，理顺太湖保护开发的机制，树立保护、经营生态资产的理念，坚持滨湖开发与环境保护并举，强化城市生态特色，构建生态循环城市、最佳人居环境城市。

（三）借力三产，做强中心
按国际公认的划分标准，苏州早已进入了后工业化时代。

后工业化时代是以高新技术产业支撑为主体的时代，社会财富总量增长更多地依赖非制造业，资本和劳动大量由非服务业部门向服务业部门转移。

然而，后工业化时代的基本特征在苏州并未得到清晰显现。

苏州重构空间结构，就是为做强中心搭台。

一个“世界工厂”型的城市注定是区域协作中的打工者，必须积极发展第三产业，提升苏州城市的服务功能，加强中心城区的集聚和能量传导释放作用。

五、总结
苏州的行政区划调整无疑给苏州的发展注入了一剂强心针，但其远期效果如何，还需继续观察。

行政区划调整手段固然缓解了跨区域协调、城市用地紧张等矛盾，但一些问题的解决往往伴随着新问题的出现。

行政区划调整虽不是饮鸩止渴，但一些根本问题的解决还要靠制度、法律等手段的优化、完善来实现。

[参考文献]
[1]张京祥，吴缚龙.从行政区兼并到区域管治——
—长江三角洲的实证与思考[J].城市规划，2004（5）：26.
[2]王玉，尤文华.大苏州时代的区划变局区直接与上海无缝接壤[EB/OL].http：///n/2012/0903/c154726-17433009.html.
[3]施晓平.姑苏区到底藏着多少宝[EB/OL].http：//news. /2012/0902/990302.shtml
[4]刘君德，袁中金，顾春平，等.分权与当代中国都市区空间规划的理论与实践——
—常州市案例研究[M].南京：东南大学出版社，2011.
[5]谢涤湘，文吉，魏清泉.“撤县（市）设区”行政区划调整与城市发展[J].城市规划汇刊，2004（4）：20-22.
[6]王勇，李广斌，杨新海.苏州中心城区功能弱化原因及其对策探析[J].现代城市研究，2004（6）：47-50.
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[文章编号]1005-278X（2014）02-0051-04
[收稿日期]2014年1月
[作者简介]袁飞（1989年～），男，苏州科技学院建筑与城市规划学院硕士研究生，研究方向：区域规划与理论;黄明华，苏州科技学院建筑与城市规划学院副教授、硕士生导师。

编辑：朱维维。