《保障农民工工资支付条例》总则解析

探索研究
根治拖欠农民工工资问题是全面建成小康社会的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，事关社会公平正义和谐稳定。

为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得劳动报酬。

2019年12月30日国务院公布《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）并于2020年5月1日起施行。

《条例》针对工程建设领域欠薪顽疾，将治理拖欠农民工工资的系列有效举措上升为法律手段，是我国第一部农民工工资支付专门立法的行政法规，是各项保障农民工工资支付制度的集成化、法治化，在法律法规层面为实现根治拖欠农民工工资的目标提供了刚性支撑。

《条例》共7章64条，针对性和可操作性强，解决了依据规范性文件、地方性规章等进行治理导致立法层次不够高、执法手段有限的局限。

本文作者结合实际工作经验，对该《条例》总则部分给以浅析，和大家进行交流探讨。

《条例》提升了农民工工资支付的立法层次
行政法规以宪法和法律为依据，其效力高于地方性法规、规章和有普遍约束力的行政决定、命令，低于宪法和法律。

国务院本次发布的《条例》属法律法规，是迄今为止工资支付方面的最高层次的立法，其效力是远远高于原劳动部制定的《工资支付暂行规定》及人社部制定的规章制度及规范性文件。

《条例》第一条明确了立法目的是规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资。

《条例》的立法依据是《中华人民共和国
劳动法》和其他有关上位法。

其立法价
值在于追求劳动双方关系和谐稳定。

在
劳动合同的订立、履行、变更、解除、终止
的实践中，用人单位可以依法制定管理
制度并对农民工进行管理，处于强势地
位。

而劳动者在劳动合同订立后需要服
从企业管理处于相对弱势的地位，在用
人单位和职工之间形成了管理与被管理
的隶属关系，如果法律对用人单位的管
理权不加以限制，劳动者的合法权益极
易受到侵害，必然导致劳动关系双方产
生纠纷，背离劳动法律法规应有的价值
取向。

从立法目的来说，我国的工资立法目
前主要还是原劳动部颁行的《工资支付
暂行条例》，吉林省在《工资支付暂行条
例》的基础上，出台了《吉林省企业工资
支付办法》。

上述立法在内容上均未对
农民工群体做出全面具体的规定，此前
主要以政府的规范性文件为主，如国家
层面的《中共中央、国务院关于构建和谐
劳动关系的意见》《国务院办公厅关于全
面治理拖欠农民工工资问题的意见》等
文件，这次将这些文件中农民工工资支
付举措上升到法规层面，从法治角度强
化了对农民工工资支付的刚性保障。

《条例》明确了相关规定的适用范围
《条例》总则明确了适用范围，即“农
民工”=“为企业提供劳动的农村居民”，
户籍制度改革后，我国户口不再分为农
业户口与非农业户口，不再以农业户口
与非农业户口为依据区分农村人与城里
人，逐步取消农业户口与非农业户口区
分，统一实行居民户口登记制度。

2019
年我国农民工总量达到约2.91亿人，已
经成为产业工人重要组成部分。

适用对
象是农村居民，即户籍上载明为农村居
民的属于农民工，城镇居民发生工资拖
欠问题，不适用此《条例》。

机关事业单
位的具有行政和事业编制具有农村户籍
的身份人员，适用《公务员法》《事业单位
人事管理条例》来调整规范，也不适用本
《条例》。

本《条例》属于农民工工资支付
的专门立法。

《条例》与《劳动法》《劳动保
障监察条例》《劳动合同法》确定的适用
范围表述有所不同。

《劳动法》第二条规
定：“在中华人民共和国境内的企业、个
体经济组织（以下统称用人单位）和与之
形成劳动关系的劳动者，适用本法。

国
家机关、事业组织、社会团体和与之建立
劳动合同关系的劳动者，依照本法执
行。

”《劳动保障监察条例》第二条规定：
“对企业和个体工商户（以下称用人单
位）进行劳动保障监察，适用本《条例》。

对职业介绍机构、职业技能培训机构和
职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监
察，依照本《条例》执行”；第三十条规定
“第三十四条国家机关、事业单位、社会
团体执行劳动保障法律、法规和规章的
情况，由劳动保障行政部门根据其职责，
依照本《条例》实施劳动保障监察。

”可见
两者从主体角度明确了各自的适用范
围。

《劳动合同法》第二条规定：“中华人
民共和国境内的企业、个体经济组织、民
办非企业单位等组织（以下称用人单位）
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与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。

国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。

”从劳动合同的订立、履行、变更、解除或者终止等行为确定了适用范围。

本条也从工资支付的行为确定了本《条例》的适用范围。

《条例》第三条第一款的“单位”可以作为《劳动法》《劳动合同法》的适格主体，建立劳动关系后，适用劳动法律法规；但个人无法成为《劳动法》《劳动合同法》的适格主体，一般适用于民法。

可见，单位用工和个人雇工涉及两部法律适用范围的问题，单位主体用人适用劳动法律法规，个人主体雇工适用于民法。

此外，本《条例》涉及个人承担清偿责任的情形如：本《条例》第十七条、《劳动合同法》第九十三条规定不具备合法经营资格的单位其出资人也具有清偿责任；本《条例》第十九条第一款、《劳动合同法》第九十四条规定，个人承包经营违反法招用劳动者，给劳动者造成损害的，发包的组织与个人承包经营者承担连带赔偿责任；本《条例》第二十条规定合伙企业、个人独资企业、个体经济组织依法未清偿的情况下，其出资人有清偿义务；本《条例》第二十二条规定，用人单位未清偿工资进行了注销登记，其主要出资人在注册新用人单位前必须清偿。

《条例》清晰界定了农民工工资支付的监管责任
《条例》将保障农民工工资支付上升为县级以上政府的法定义务，规定了县级以上地方政府治理欠薪的工作原则即政府负责、协调机制、监管能力、目标管理、考核监督、防范化解。

要求县级以上地方政府落实领导小组职责；抓好检查调度；制定全面细致的考核细则做好考核；及时通报工作进展情况；对发现的问题及时问责；在基层积极防范化解欠薪问题和隐患。

《条例》将《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》等有关治理举措和要求升华为行政法规的内容。

一个目标：根治拖欠农民工工资问题。

三个原则：市场主体负责、政府依法监管、社会协同监督。

四个要
求：源头治理、预防为主、防治结合、标本
兼治。

规范用人单位落实实名制管理义
务和工资支付的规定。

合同约定或制度
规定工资支付标准、时间、方式三项内
容。

《条例》第四条至第七条是对过去《国
务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工
资问题的意见》《吉林省人民政府办公厅
关于全面治理拖欠农民工工资问题的实
施意见》等系列治理欠薪政策文件的集
成汇总，比如农民工用工实名管理制度、
政府部门对农民工工资的监管职责、保
障农民工工资应坚持标本兼治的原则
等，直接来源于政策文件。

《条例》中信访
部门未进行明确，不能简单认为是淡化
农民工工资信访处理的需要，在处理农
民工工资问题中，信访部门会作为一个
总的协调部门，仍需按照《信访条例》的
要求妥善处置农民工讨薪诉求。

为提高
《条例》社会大众的知晓率，便于相关行
政机关，建设单位，建筑施工企业掌握理
解该《条例》，有时媒体报道的问题与事
实存在较大差距，对政府公信力产生一
定的负面影响。

《条例》明确了新闻媒体
的主要职责：公益宣传、典型报道、舆论
监督、引导双方守法。

要求电视、广播、
报纸等新闻媒体在治理拖欠农民工工资
中发挥积极作用，公正客观的报道维权
典型案例，以案释法，向公众普及法律常
识，引导农民工采用合法理性的方式进
行维权，对先进典型企业进行报道，对经
常拖欠农民工工资的企业进行曝光，对
违法行为进行监督。

公布相关部门的举
报、投诉方式。

《条例》畅通了农民工维权的渠道
《条例》规定了欠薪的维权三种方式：
一是依法投诉，被欠薪农民工可以向人
社部门或其他有关部门投诉；二是申请
劳动争议调解仲裁，被欠薪农民工可以
向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲
裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉
讼；三是提起诉讼，农民工以工资欠条为
证据直接向人民法院起诉，要求支付工
资，人民法院可以直接受理。

《条例》赋予
了单位和个人的举报权，即使举报人不
是被拖欠工资的当事人，其也可以向人
社部门或其他有关部门举报，能够起到
社会协同监督的作用。

《条例》还明确了
首问负责制，不符合受理条件的转送有
权部门处理，实现了“第十条”规定三种
维权方式的顺利衔接，确保事有人管。

首问责任制要求，在受理投诉时，在首次
投诉的当时应当向投诉人出具受理投诉
的书面回执，载明受理人的部门、受理人
员、联系方式等详细信息。

发生农民工
工资拖欠时，就人社系统内部而言，或者
去劳动监察机构投诉，或者去仲裁，导致
农民工不知道找谁解决问题，对于拖欠
农民工工资的投诉，人社部门统一受理，
至于为何欠薪、如何解决、谁来解决，由
人社部门依据法定职责交由内部机构处
理；就不同部门而言，引导投诉人向其他
主管机关申请解决，这就避免了出现部
门之间相互推诿的现象。

（作者单位系吉林省人社厅劳动监察处
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