浙江：“三个子”改革解析

浙江：“三个子”改革解析
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来源：《新理财·政府理财》2009年第05期
本文从理论层面、实践层面和改革路径选择上，剖析了浙江省提出的“笼子、盘子、口子”的“三个子”财政改革。

当前，公共财政改革已步入攻坚阶段，那种一部分人受益而没有人受损的“帕累托改进”式的改革空间，已没有多少可推进的余地，渐进式改革已进入“牵一发而动全身”的胶着状态。

浙江省“三个子”改革的推进涉及行政理念和利益格局的调整，改革的深化需要行政体制等系列改革的配套与策应，为寻求“三个子”改革得以真正破题，浙江省财政部门从管理角度切入，逐步推动“三个子”改革的实施。

收入“笼子”初具雏形
收入“笼子”在“三个子”运行机制中具有重要的基础性地位和决定性作用。

与发达国家相比，国外一般都强调预算的完整，所统计的财政收入包括了政府的全部收入，而我国统计的财政收入仅指预算内收入，并不包括预算外资金、纳入预算管理的政府性基金等大量的非税收入。

政府收入体系处于预算内与预算外、体制外资金并存的状态，大量的资金游离于预算管理之外，肢解了政府收入的完整性和管理的统一性，也掣肘了公共财政建设步伐的进一步推进。

“三个子”改革有赖于部门预算、国库集中支付等基础制度支撑，随着系列制度改革的逐步到位，浙江省收入“笼子”初具雏形。

就收入一个“笼子”改革而言，打造这个“笼子”是毫无疑问的，但同时必须对这个“笼子”的概念、内涵、规模等做出适合现阶段实际的合理解释，否则，过于理想化，太过超前，结果可能作茧自缚，欲速则不达。

预算“盘子”统筹管理
收入一个“笼子”，增强了财政的宏观调控能力，但这仅代表政府有财力去实施宏观调控，要真正落到经济社会领域，发挥其调控职能，还在具体“盘子”的编制，且编制的科学性是关键。

一是强化预算“盘子”的通盘力和完整性。

通过对执收部门和单位实行“收支脱钩”管理，使部门和单位的支出与其取得的非税收入不再挂钩。

按照部门预算改革的要求，通过编制综合财政预算，将盘子内的非税收入和税收收入有机结合、统筹安排，改变资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，克服传统预算下部门收支受功能分类限制而不能形成一本完整预算的缺陷，实现一个部门一本完整的预算，努力克服支出结构固化、部门利益刚化、政府调控弱化的局面。

在通盘使用财力的基础上，实施全口径政
府预算管理，探索建立国有资本经营预算制度，全面试行省本级国有资本预算，完善省级社会保障预算制度。

通过完整的预算准确、真实地反映政府活动的范围和方向，为政府统筹考虑其运行提供全面和可靠的信息。

二是提升“盘子”编制和财力使用的科学性。

不断完善现有预算定额和支出标准体系，逐步建立预算定额和实物资产相结合的定额标准体系；逐步完善事业单位财政供给制度，省级监督管理类事业单位的财政供给由“基数法”改为“零基法”，从根本上提高预算“盘子”编制的科学性。

统筹“盘子”财力集中办大事，优化财政支出结构，遵循“尽力而为、量力而行、统筹兼顾”的原则，运用“增量优方向，存量调结构，增量调存量”的方法，做到“有心、有钱、有办法”，重点解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，着力向农村、向欠发达地区倾斜，向低收入群体倾斜，促进基本公共服务均等化。

三是提升“盘子”的约束力和执行的刚性。

预算“盘子”是确保经费正确投向、投量的“总闸门”，其功能能否实现，归根结底取决于执行的程度。

而预算软约束是我国预算制度的痼疾，为提高预算管理的约束力，强化预算刚性，浙江省努力构建多层次的预算监督体系，积极推进预算进入人大层面的关注和监督。

2007年上人代会审查的部门预算达20个，较2003年的7个增加了13个。

但目前上人代会审查的只有一般预算和政府基金预算，且人大对政府预算的监督处于“程序合法，实质虚置”的尴尬境地。

就预算一个“盘子”改革而言，目前预算管理的范围和力度还是不够全面、不够彻底，管理模式还带有传统烙印。

要实现真正意义上的“通盘”，恐怕不仅仅在于是不是全口径、全覆盖，更在于到底由谁来决定“盘子”的范围、大小和内容。

支出“口子”迈向归一
支出一个“口子”作为“三个子”改革的重要内容，是有效执行政府预算“盘子”及财政政策的基础，也是以低成本方式提供政府服务的关键，改革的推行有赖于国库集中支付系统作技术支撑。

2005年浙江省着手构建国库集中支付制度，通过建立科学、可控、集中的国库单位账户体系，建立分月用款计划，改革支付方式和确立资金清算程序等手段，改变传统模式下账户分散设置、管理薄弱、监督不力的弊端，逐步提高了预算单位资金拨付管理的统一性和支出“口子”的归一性。

首先，一个“口子”支出改革稳步推进。

浙江省省级国库集中支付改革从2005年10月开始试点，率先在原会计集中核算单位实施改革，2006年扩大到在杭以外的非集中核算单位，2007年1月已在省级部门预算单位全面推开。

截止2007年底，全省大部分设区市和部分县推行了国库集中支付改革。

至此，省级国库集中支付工作基本做到预算内外财政资金全面集中支付的“横向到边”，以及不同级次预算单位全面实施国库集中支付改革的“纵向到底”。

2007年累计通过国库集中支付系统支付预算支出207亿元，其中通过财政零余额账户直接支付的达149亿元，通过单位零余额账户授权支付的达58亿元。

从历年国库集中支付的财政资金量来看（见表1），进入“口子”支出的资金量不断增长，“口子”的统管力显著提升。

其次，一个“口子”支出有效提升财政资金运行效率和使用效益。

实行国库集中支付改革后，通过制度设计，减少资金支付中间环节，改变以往财政资金通过预算单位层层转拨、分散滞留的情况，财政部门下达预算指标与预算单位使用财政资金的时间差几乎降低为“零时间”，财政资金的拨付效率得到根本性的提高，增强了预算单位使用财政资金的及时性、便捷性，也有效防止了挤占、挪用资金现象的发生。

另外，通过国库现金运作，使财政资金保值增值，提高国库资金使用效益，增强财政宏观调控能力。

实行国库集中支付改革后，部门预算经费只在实际使用时才流出国库，财政资金被最大限度地保留在国库。

这既扩大财政对资金的调度余地，提高政府的宏观调控能力，也为进行国库现金管理提供了基础，使财政资金保值增值，降低了政府的筹资成本。

最后，一个“口子”支出提高了执行的透明度和结果的监控力度。

通过国库一个“口子”支出，从指标到用款计划再到支付，全部在支付系统透明显示，支出可以追踪到最终收款人或单位。

预算执行信息的完整性、准确性、及时性大幅度提高，有效增加了预算执行的透明度，为财政运行管理和宏观调控提供了更为及时可靠的信息基础。

同时，通过“口子”这一信息网络平台，实现了对财政资金支付活动的动态监控，建立了事前、事中、事后的全过程监督，对违规或不规范操作能进行及时核查处理，强化了预算执行，保证了财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性，从源头上预防挤占、挪用、贪污等违规和腐败问题。

就支出一个“口子”改革而言，涵盖的资金范围虽然包括了预算内外资金，但预算外的大头仍然未进入“口子”支出，且“口子”支出的均衡性、“口子”内庞大闲置余额造成政府资金机会成本的巨大损失等问题都有待进一步解决。

要真正实现一个“口子”支出，提高资金使用的效率、信息的透明、执行的监控仍然任重道远。