由美国沙门氏菌鸡蛋召回事件看食品安全的规制实践

由美国沙门氏菌鸡蛋召回事件看食品安全的规制实践作者：张智聪蒋颖来源：《中国检察官·经典案例》2015年第05期近年来，接连发生的苏丹红、毒猪油、三鹿奶粉三聚氰胺、瘦肉精、地沟油等食品安全事件，表明我国的食品安全问题非常严峻。

如何加强对食品行业的监管，建立食品安全犯罪的惩防机制，是我国司法实践亟待解决的紧迫问题。

2015年4月24日，十二届全国人大常委会第14次会议表决通过《食品安全法》修正案。

该修正案最为鲜明的特色即“严峻”。

按照国家食品药品监督管理总局法制司副司长陈谞的说法，新修订的《食品安全法》有“最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求”。

这无疑是扭转当前国内食品安全乱象的重要举措。

但有学者指出该修正案尚存在太过依赖打“政府”牌的硬伤。

目前我国有关食品安全问题，涉及犯罪的罪名主要集中在《刑法》分则第三章第一节生产、销售伪劣商品罪当中，其中第140条、第143条、第144条分别从不同方面规定了食品安全方面的罪名：生产、销售伪劣产品罪；生产、销售不符合安全标准的产品；生产、销售有毒有害食品罪。

此外，有关食品安全监管部门及其工作人员的渎职犯罪主要分布在《刑法》分则第9章第402条拘私舞弊不移交刑事案件罪，第408条食品监管渎职罪，第412条商检询私舞弊罪、商检失职罪和第414条放纵制售伪劣商品犯罪行为罪。

2013年发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步规定了食品安全犯罪的法律适用问题。

美国作为世界上食品最安全的国家之一，相关食品安全立法和惩处体系比较发达，对我国目前食品安全的司法实践具有一定的借鉴意义。

一、美国关于食品安全的法律体系美国关于食品安全的第一部综合性全国法律是1906年颁布的《纯净食品和药品法》，该法开启了美国食品安全立法的先河，标志着美国食品安全监管走上了法治化道路。

经过百余年司法实践，美国食品安全犯罪立法体系除了著名的《联邦食品药品化妆品法》外，还包括《联邦肉类检验法》（1907）、《食用奶法》（1923）、《进口奶法》（1927）、《公共健康服务法》（1944）、《家禽产品检验法》（1957）、《包装和标签法》（1966）、《蛋产品检验法》（1970）、《清洁水法》（1972）、《安全饮用水法》（1974）、《联邦反篡改法》（1983）、《卫生食品运输法》（1990）和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（1996）等法律。

[1]表面上看，美国食品安全立法比较分散，但实际上有其内在的划分。

美国食品安全立法，基本上可以划分为三大领域，即美国食品药品监督管理局（the Food and Drug Administration，以下简称“FDA”）执行《联邦食品药品化妆品法》等，美国农业部执行《联邦肉类检验法》、《食用奶法》、《蛋产品检验法》等，美国环境保护局执行《清洁水法》、《安全饮用水法》等。

这三大部门将美国的食品安全法实际划成了食品、作为食品原料的农产品以及作为农产品生产条件的环境三大块，从而覆盖了食品安全犯罪的成品、原料、生产条件三个环节。

美国食品安全法律法规的制订与修订向公众公开，允许而且鼓励被管理的行业、消费者和其他利益相关者参与规章的制订和颁布过程。

在遇到特别难解的问题时，需要向管理机构以外的专家进行咨询，管理机构可选择召开公开会议或咨询委员会会议。

此时讨论特定问题要在“联邦注册”上发布消息，否则任何组织或个人对管理机构的决议有异议，都可将管理机构诉诸于法庭，从而确保食品行业不仅要保证食品的安全，而且要遵守法律和管理条例。

[2]此外，美国食品安全监管法律体系主要由《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《禽类检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保障法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠法》和《公众卫生服务法》七部法律组成。

[3]这七部法律规定了美国食品安全监管系统严格的标准及执行程序。

面对日益严峻的国内国际食品安全形势，无论是美国民众还是美国政府部门，都认识到原食品安全监管体制本身存在系统性风险，要强化食品安全的监管能力，构建一套完整的食品安全体系。

2011年1月4日，奥巴马总统签署了《食品安全现代化法》（Food safely modernization act），对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订。

修法的重中之重旨在授予美国负责大部分食品与药品安全监管的机构——美国食品和药物管理局（FDA）以更大的监管权力，加强其对美国本土生产的食品及进口食品的安全监管，以预防食品安全事故的发生。

至此，美国食品安全监管司法实践进入了新的发展时期。

该法强调“以预防为主要理念、突出风险控制，详细规定企业履行主体责任，强化进口食品的境外检查，并注重政府部门间的协调合作和监管能力建设。

”总体而言，该法通过引入现代食品安全监管理念，扩大食品监管部门的权力，以立法的形式对食品安全进行全面预防和控制，构建了更为有效的和富有战略性的现代食品监管体系，避免美国遭受蓄意污染和无意污染，以保证美国在食品安全供应方面更安全、更有效，标志着美国食品安全监管体系从过去单纯依靠检验为主过渡到以预防为主。

[4]二、沙门氏菌鸡蛋召回事件美国对进入饭店和超市的肉类等食品的检查极为严格。

食品超市在进货时都会对生产商进行严格审查，对于容易腐烂的肉禽蛋类食品，都会标明生产日期和保质期。

美国法律规定，企业在发现产品存在缺陷时可主动召回或者在监管者发现问题时要立刻召回，否则将面临严厉惩罚。

FDA与美国卫生和公共服务部每周都会公布食品召回执法报告。

美国的食品犯罪案件不同于我国以谋取最大利润为生产目的，大多是由于工作人员的疏忽或生产环境的不卫生，在生产流通环节出现了问题，从而导致上市的食品受到污染，造成对民众健康和生命的威胁。

2010年8月18日，美国疾病控制和预防中心宣布，在加利福尼亚州肆虐的沙门氏菌疫情正向其他州迅速蔓延，超过1000人得病。

与此同时，引发此轮沙门氏菌疫情的“问题蛋”召回数量扩大至5亿枚。

据美联社报道，爱荷华州的海兰代尔农场（Hillandale Farms）于8月20日宣布召回1亿7000万枚鸡蛋，因为化验证明这家农场的鸡蛋带有沙门氏菌。

之前，爱荷华另一家名叫怀特县鸡蛋（Wright County Egg）的养鸡场召回了3亿8000枚鸡蛋。

这两家农场共召回5亿5000枚鸡蛋。

这是美国历史上最大规模的鸡蛋召回事件。

美国人每日消费约2亿2000枚鸡蛋，爱荷华是鸡蛋生产重地。

FDA认为两次召回行动彼此相关，两家农场的鸡蛋带有相同的沙门氏菌变种。

另据报道，一名美国鸡蛋行业人士爆料，美国艾奥瓦州两家曾出售问题鸡蛋的农场关系密切，鸡和饲料来自同一家上游供应商。

依据现有中英文资料及文献，笔者未能确定“沙门氏菌”鸡蛋事件是否进入诉讼程序，但是沙门疫情发生后，美国食品与药品管理局和农业部食品安全检验局快速介入，迅速调查疫情疫源，停止了有关厂商的生产销售，并将有问题的鸡蛋品牌公之于众，剔除在超市之外。

本次鸡蛋召回事件发生后，对鸡蛋产业的安全监控变得更加完善起来。

食品与药品管理局呼吁国会尽快通过了《美国食品与药品管理局食品安全修正案》。

同时，FDA很快制定出一项针对大型鸡蛋生产商的食品安全新规定，以避免更多类似受污染的鸡蛋流入市场。

该法规在2010年7月9日生效实施，要求生产商对鸡蛋的沙门氏菌进行多次测试，对拥有5万只或5万只以上产蛋鸡的生产企业进行监管，而这些生产企业的产量占全国总产量的80%以上。

除此之外，新规则还要求生产商采取预防措施，并将鸡蛋在储存和运输过程中冷藏。

该规定还要求大型鸡蛋生产商只能从那些对沙门氏菌有监测机制的供应商那里购买雏鸡和小母鸡，例如在农场中完善灭鼠、灭虫和生物安全措施，定期对禽舍进行肠炎沙门氏菌检测。

若检测发现细菌，必须在8周内测试典型的鸡蛋样本（每隔2 周检测一次，共检测4次），若4次的检测结果中有任何一次为阳性，生产者必须采取进一步措施对鸡蛋进行灭菌，或将鸡蛋用于非食品用途。

鸡蛋生产商还必须将被检出肠炎沙门氏菌阳性的禽舍进行清洁消毒，在母鸡产卵后36小时内，鸡蛋必须在7摄氏度以下进行储存和运输。

而在专门的鸡蛋消毒程序中，FDA 要求生产商用巴氏消毒法给鸡蛋消毒，以通过温度处理来达到为鸡蛋杀菌的目的。

为了确保鸡蛋生产商执行规则，鸡蛋生产商必须书面记录肠炎沙门氏菌的预防计划和检查记录，记载执行规则的做法。

事实上在FDA 制定新规定之前，早在2002 年，美国的鸡蛋行业就曾联合起来，自发建立起一个叫做“美国鸡蛋生产商认证”（UEP Certified）的项目，目的就是为了保证鸡蛋生产的过程安全可靠。

美国的鸡蛋供应商大多是家族农场，通常一个鸡蛋产区就由1-2 家族农场构成。

例如在美国东北部，主要由宾夕法尼亚州的索德鸡蛋（Sauder’s Egg）和纽约的克雷尔农场鲜蛋（Kreher’s FreshFarm Eggs）两家联合参与这个认证项目。

在这些由生产商结成的认证体系中，关于如何生产出合格鸡蛋的条件甚至比FDA 制定的规定还要完善。

例如他们一般都采用更科学的“现代笼养技术”，在母鸡的笼养过程中，每只母鸡的占地面积必须达到170-218 平方厘米；而笼舍温度也要调到“宜居”状态，保证有充足的新鲜饮水，以确保母鸡不仅健康，还要“情绪愉快”。

但是一直以来，这个“美国鸡蛋生产商认证”并没有为他们赢得特别的市场口碑。

在一份政府研究报告中，农产品专家特别指出，用现代科学方法和用传统方法产出的鸡蛋，在营养价值上并没有什么不同。

但此次鸡蛋安全危机的爆发，可能会让那些在技术上更科学更现代的鸡蛋农场得到应有的回报。

此外，美国国会通过强化食品监管的法案，扩大了监管部门对食品进行监测和直接发布食品召回令的权力。

在美国，每年被召回的食品、农产品等都能列出一份不短的清单。

由FDA 及相关部门，根据民众举报和消费者协会的要求，对问题产品发出召回令。

对直接危及民众生命的产品，有关管理部门会勒令生产厂家在召回后立即全部销毁，避免恶性事件再度发生。

在召回产品时，由始作俑者支付召回费用，包括对购买者的退款。

遇到此种情况，生产厂家的经济损失相当大，甚至会导致企业破产。

三、对我国食品安全管理实践的启示通过对美国沙门氏菌鸡蛋召回事件的考察，我国食品安全管理也应该加强在以下方面工作：第一，完善食品质量安全法律法规体系。

食品安全管理法律体系是保障食品质量安全管理政策实施的制度基础。

参鉴美国和其他国家的食品安全法规，我国应进一步修订、补充和完善有关食品安全的法律、法规和条例，促进具有专业性、针对性的食品安全的监管法律法规的修订，特别是密切关系民众身体健康的的食品，应当订立专门的安全监管法规，以保证食品“从生产到食用”整个环节的安全。