公安部消防局副局长琼色解读《消防安全责任制实施办法》

公安部消防局副局长琼色解读《消防安全责任制实施办法》
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来源：《消防界》2018年第03期
近日，公安部消防局副局长琼色参与访谈，就如何贯彻《消防安全责任制实施办法》（以下简称《实施办法》）与主持人互动。

主持人：女士们、先生们，大家好。

国务院办公厅《实施办法》出台后，在部队内外引发了广泛热议，今天我们很荣幸邀请到公安部消防副局长琼色先生，请他同大家分享对《实施办法》重要性的认识，有请琼色副局长。

琼色：女士们、先生们，大家好，主持人您好。

国务院办公厅印发的《实施办法》，就建立健全消防安全责任制作出了全面、系统、具体的规定，是指导“十三五”期间消防事业发展的纲领性文件。

《实施办法》紧密契合党的十九大精神，积极回应“新时代”“新矛盾”“新需要”，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对公共消防安全的高度关切和对人民生命安全的极端重视，彰显了坚持以人为本、心系百姓的鲜明执政理念。

从局里舆情监控情况来，无论是部队内部还是社会上，无论是地方政府领导还是行业部门领导，对《实施办法》的评价还是非常高的，普遍认为《实施办法》在消防工作历史上具有里程碑意义，为实现消防工作从大包大揽向综合监管、单打独斗向齐抓共管、边界模糊向权责明晰“三个转变”提供了政策依据。

具体来说，《实施办法》出台有三方面意义：有利于进一步建立健全消防安全责任制，提升各级政府、行业部门和社会单位消防工作的积极性、主动性；有利于进一步夯实消防安全基础，保障消防工作与经济社会协调同步发展；有利于进一步推动消防工作社会化进程，提升公共消防安全水平，对于解决新时期消防工作面临的新情况、新问题，对在新的起点上推动新时代消防事业创新发展，必将起到强有力的推动和促进作用。

主持人：国务院每个五年计划期间都会出台关于消防工作的指导性文件，和以往相比，《实施办法》有哪些突破？
琼色：《实施办法》在认真总结“十二五”消防工作经验的基础上，充分借鉴国外先进经验，有不少创新突破的地方，主要集中体现在“六大亮点”“七项创新”“八条硬规”：
六大亮点：
一是系统地、完整地明确了消防安全责任制的基本原则，将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”作为总体原则；突出“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”；突出安全自查、隐患自除、责任自负；突出权责一致、依法履职、失职追究。

二是进一步明确和细化了省、市、县、乡镇四级消防安全的领导责任，在厘清不同层级政府共同职责的基础上，结合省级层面主要是宏观管理，市、县级层面是具体实施，乡镇、街道办主要是兜底、落实的特点，分别列出了消防安全“责任清单”。

三是明确和细化了38个行业部门的管理责任，要求具有行政审批职能的部门要依法严格审批涉及消防安全的事项，具有行政管理或公共服务职能的部门要为消防工作提供支持和保障。

四是从严界定了单位的主体责任，区分一般单位、重点单位、火灾高危单位，分别从人防、物防、技防等方面作出了明确规定，提出了高危单位推行消防管理人员执业制度、建强专职消防队或微型消防站、参加火灾公众责任保险等要求。

五是明确了对较大和一般亡人火灾的调查处理，在以往明确重大以上火灾由省级政府或国务院组织调查处理的基础上，明确一般亡人火灾、较大火灾分别由县级、市级政府牵头组织调查处理，实现了对火灾事故调查处理的全覆盖。

六是强化了消防工作责任考评和结果运用，明确国务院和地方各级政府每年组织消防工作考核，考核结果作为领导干部和班子综合考核评价的重要依据；对履职不力、失职渎职的，坚持事前追究与事后追究相结合，依法依规问责处理。

七项创新：
一是首次明确了地方各级政府主要负责人、分管负责人和班子其他成员消防工作职责；
二是首次明确消防安全委员会等可由政府主要领导担任负责人；
三是首次明确了公安机关的火灾事故调查组织处理权；
四是首次明确了政府专职消防队的公益属性；
五是首次以国务院文件提出微型消防站建设要求；
六是首次对消防安全委员会等职责和地位作出规定；
七是首次明确了物業服务企业消防安全职责。

八条硬规：
一是国务院和地方各级政府每年要组织消防工作考核；
二是县级以上政府要每年召开消防工作会议，并定期召开政府常务会议、办公会议研究部署消防工作；
三是地方各级政府要将消防工作纳入日常检查、政务督查的重要内容；
四是市、县级政府要将消防公共服务事项纳入政府民生工程或为民办实事工程；
五是城乡规划管理部门要预留消防站规划用地并负责监督实施；
六是单位要坚持安全自查、隐患自除、责任自负，对本单位消防安全全面负责；
七是单位要建立微型消防站，并积极参与区域联防联控；
八是生产经营单位安全费用要保证适当比例用于消防工作。

主持人：《实施办法》首次将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”确定了消防安全责任制的总体原则，如何理解？
琼色：《实施办法》在第一章总则第一条就明确将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”确定为消防安全责任制的总体原则，这也是党委、政府抓好消防工作的根本遵循。

四者同等重要，互为补充，不可偏废。

2015年8月15日，习近平总书记就天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故作出重要指示，各级党委和政府要牢固树立安全发展理念，坚持人民利益至上，始终把安全生产放在首要位置，切实维护人民群众生命财产安全；要坚决落实安全生产责任制，切实做到党政同责、一岗双责、失职追责。

《实施办法》认真贯彻习近平总书记系列重要指示精神，在认真总结消防工作实践经验的基础上，首次针对消防安全责任制提出了“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总体原则。

首先来讲“党政同责”，这是指各级党委、政府对消防工作都负有领导责任。

就消防工作而言，无论是火灾隐患排查整治、消防宣传教育，还是重大火灾救援，突发灾害抢险，都离不开党委、政府的共同领导。

《实施办法》本想将“党政同责”作为单独章节，但考虑到以国办名义下发，同时受体例限制，最终确定将其作为一项根本要求纳入总体原则。

地方各级党委对本地区消防工作实行全面领导、全面负责，这种领导不是抽象的，而是具体的，不仅要务虚，而且
要务实，要纳入党委工作全局和重要议事日程，定期召开党委常委会议和专题会议，研究部署重大消防工作事项。

党委所属工作部门，比如，纪委、监察委要对党员领导干部履行消防安全职责情况进行监督，政法委要将消防安全纳入平安建设和社会治安综合治理重要内容，组织部门要把消防工作考核作为对党政主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据，宣传部门要积极加强消防宣传教育和舆论引导。

其次来讲“一岗双责”，这是指领导干部既要承担业务工作、确保各项目标任务的完成，又要承担分管领域的消防工作、确保本领域消防安全，实现业务工作和消防工作同步发展。

落实消防安全“一岗双责”是法律要求、职责所系。

领导干部要牢固树立责任意识，带头践行“一岗双责”，将消防工作与业务工作同研究、同部署、同检查、同考核、同落实，做到业务工作拓展到哪里，消防工作就延伸到哪里，实现“两手抓、两手硬”。

领导干部不重视消防安全，不履行或不正确履行消防工作职责，造成本单位、分管领域火灾隐患突出、火灾事故不断，即使业务工作再突出，也是不称职的。

再次来讲“齐抓共管”，这是“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”消防工作原则的具体体现，是消防工作社会化属性决定的，也是消防工作实践经验的总结和客观规律的反映。

政府、部门、单位、公民都是消防工作的主体，任何一方都非常重要，不可偏废。

只有落实好政府属地管理责任、行业部门监管责任、社会单位主体责任、公民自我管理责任，做到各司其职、各负其责，消防工作才能形成齐抓共管的合力、发挥群策群力的效能，实现长治久安。

最后来讲“失职追责”，这是指对未履行职责或不正确履行职责的，依法依规严肃处理并追究有关人员的责任。

各级政府应根据《实施办法》，结合本地实际，组织制定具体的实施细则，进一步明确消防工作责任主体的权力清单和责任清单，厘清责任边界，划定红线底线，切实做到履职有依据、追责有出处。

同时，要将督查检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成保障消防工作职责有效落实的强大推动力。

主持人：消防工作必须坚持“一岗双责”，那么在政府领导的消防安全责任方面，《实施办法》有哪些具体规定？
琼色：《实施办法》第二条、第十一条首次规定了地方各级政府主要负责人、分管负责人和班子其他成员的消防工作职责，这既是“一岗双责”原则的具体体现，也是形成消防工作领导合力的重要措施。

政府主要负责人，也就是正职领导，是本地区消防工作第一责任人。

主要承担三项职责：一是组织实施消防法律法规和上级部署要求；二是定期研究部署消防工作；三是协调解决消防安全重大问题。

政府分管负责人，包括政府分管安全生产的副职领导和分管消防工作的副职领导，是本地区消防工作的主要责任人。

承担两项职责：一是综合协调辖区消防工作开展；二是督促检查行业部门和下级政府落实消防安全职责。

班子其他成员，是指协助正职负责其他业务工作的政府副职领导，包括受正职委托、分管具体业务工作的省长助理、市长助理、县长助理以及政府党组成员，对分管范围内的消防工作负领导责任。

承担两项职责：一是定期研究部署分管领域内消防工作；二是推动分管领域开展消防安全排查治理。

主持人：在地方各级政府消防工作责任方面，《实施办法》是如何有所侧重进行细化分解的？
琼色：《实施办法》首先明确了地方各级政府六项共同职责，在此基础上，结合省级层面主要是宏观管理，市、县级层面是具体实施，乡镇、街道办主要是兜底、落实的特点，分别明确了省、市、县、乡四级政府的消防安全职责。

地方各级政府六项共同职责：
第一项共同职责是强化消防工作組织领导。

这里面包含了三个方面内容：一是提升了消防安全委员会的规格。

《实施办法》明确提出“健全由政府主要负责人牵头的消防工作协调机制”。

目前各地消防安全委员会负责人一般由政府分管消防工作的领导（即公安厅局长）担任，考虑到当前消防安全重大问题，涉及政府各个部门，政府分管领导协调解决起来难度很大。

因此，要求各地消防安全委员会主任由政府主要领导或其委托的常务副职领导来担任。

二是建立了年度消防工作会议制度。

《实施办法》要求，各级政府每年召开专题会议，研究部署本地消防工作。

三是确立了消防安全委员会的地位和职责。

这也是国家层面首次对此作出明确规定。

《实施办法》第二十四条规定，各级消防安全委员会应当履行定期召开成员单位会议、分析研判消防安全形势、协调指导消防工作开展、督促解决消防工作重大问题等4项职责。

第二项共同职责是加强消防规划编制实施。

消防规划是消防事业发展的蓝图，引领消防事业发展的方向，是推进和保障消防事业发展的基础性政策。

这其中主要包括两层含义：一是纳入“五年规划”，就是将消防工作内容纳入本地区国民经济和社会发展“五年规划”，提出未来五年消防工作的目标、要求，分年度细化工作指标，这是推进消防事业发展的战略性、前瞻性、导向性政策，是政府履行社会消防管理和公共消防安全服务职责，制定相关政策，审批、核准重大项目和安排投资的重要依据，具有很强的引导和约束作用。

二是制定专门的消防规划，这主要是指地方各级政府应编制实施城镇体系消防规划、城市消防规划、镇消防规划、乡消防规划和村庄消防规划，将消防队站等公共消防设施的建设规模、空间布局、建设用地全面纳入强制性规划内容和控制详细规划，实行“多规合一”，明确分阶段建设任务和年度计划、完成时序，强化评估考评，确保规划落地。

这是提高城乡消防安全整体水平的重要基础性工作，也是从源头上预防火灾事故和降低火灾危害的有效措施。

第三项共同职责是建立常态化隐患排查整治机制。

开展经常性检查、整治消除火灾隐患，是现阶段预防和减少火灾事故最有效的手段。

《实施办法》在总结近年来火灾隐患排查整治经验的基础上，就建立常态化火灾隐患排查整治机制、重大火灾隐患整治工作等作出了硬性规定，提出了明確要求，为强化火灾隐患排查整治提供了政策支持。

县级以上地方各级人民政府：一是建立消防安全形势定期分析研判制度，切实把本地区突出问题和容易发生大火的场所找准。

二是根据分析研判情况，定期部署火灾隐患专项治理行动，由政府牵头制定方案，明确目标任务和工作措施，组织开展火灾隐患排查整治。

近年来，全国先后组织开展了高层建筑、劳动密集型企业、文物古建筑、社会福利机构、电气火灾等一系列专项治理。

三是加强日常性消防检查，建立和落实综合督查、专项督查、暗查暗访以及火灾隐患挂账销号、挂牌督办等工作制度。

四是组织整治重大火灾隐患和区域性火灾隐患，定期听取汇报，研究分析形势，落实资金、人员等各项保障，统筹协调、解决重点难点问题。

同时《实施办法》明确要求，当地政府对公安机关报请政府挂牌督办的重大火灾隐患和停产停业事项，要在7个工作日内作出同意或不同意的决定。

之所以规定这么细，主要是因为实践中，不少地方政府对公安机关报请事项迟迟不作出明确决定，致使一些隐患得不到及时整治，甚至酿成大灾。

第四项共同职责是组织开展消防教育培训。

意识是第一位的技能。

只有人人都重视消防安全，人人都遵守消防安全，人人都掌握自防自救技能，消防工作才能掌握主动权。

从近年的火灾事故看，有80%以上是人为因素造成的，而在亡人中有80%是不掌握逃生技能造成的。

从重特大火灾人员伤亡看，多数是因公众缺乏消防安全常识和逃生自救能力所致。

消防安全形势的根本好转，最终取决于全民消防意识的提高。

地方各级政府应将消防宣传置于基础性、先导性的地位，组织开展经常性的消防宣传工作：一是将其纳入社会治安综合治理、创建平安地区、精神文明建设、普法教育、科普宣教和公民素质教育范畴，统筹部署实施。

二是深化消防安全宣传“七进”（进机关、进学校、进社区、进企业、进农村、进家庭、进网站）工作，策划开展形式多样、内容丰富的主题宣传活动，在全社会营造浓厚氛围。

三是组织相关部门、社会单位和有关团体开展消防宣传工作，提高全社会消防安全意识和自防自救能力。

第五项共同职责是加强消防力量建设。

现有消防力量主要包括两部分：一是公安消防队，即现役消防队伍，主要是国家控编，在现阶段国家消减军队编制的情况下，警力不可能有大的增长。

这么多年，一直维持在17万人左右。

二是政府专职消防队，主要是在公安消防队领导下，由地方政府以招收合同制队员形式组建的队伍，目前全国有20万人，这是今后的发展方向。

各级政府要在经费投入、抚恤保障、社会地位、工资待遇、人员保险等方面给予有力保障。

另外，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确指出，对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

据此《实施办法》首次明确了政府专职队的公益属性。

各地应立足事业编制管理属于地方事权的实际，将政府专职消防队核定为公益一类事业单位，有条件的地方要将管理人员、专业骨干核定为事业编制，强化专职消防队员的职业归属感和待遇保障，进一步稳定队伍，推动专职消防队伍长远建设发展。

第六项共同职责是组织领导灭火救援工作。

重大灾害事故，一般由解放军、武警出动救援，但日常性灾害处置，还是由公安消防队伍来承担，而且公安消防队伍是地方政府可以直接调动指挥的专业应急救援力量。

在历次重特大灾害事故处置中，公安消防队伍都发挥了重要作用，尤其是四川汶川、青海玉树、四川芦山地震等特大灾害事故处置，以不足总救援力量10%的警力搜救出30%以上的生还者。

公安消防队伍已成为日常灾害事故应急救援唯一的专业力量。

遇有灾害事故，人民群众最先想到的是公安消防队伍，党委、政府最先调动的是公安消防队伍，各类灾害现场最先到达的也是公安消防队伍。

《实施办法》规定政府负责组织领导火灾扑救和应急救援工作：一是针对辖区灾害事故特点制定应急预案，建立应急反应和处置机制，定期组织开展演练。

二是统一调配和安排各类应急救援力量，将其纳入指挥体系，应急救援力量总指挥应作为现场总指挥部成员。

三是及时组织人员、调集所需物资进行火灾扑救和应急救援，做好善后处置等工作，提供强有力的保障。

其中包括根据需要调集灭火救援所需工程机械和特殊装备，这一点主要是吸取天津港“8.12”特别重大火灾爆炸事故教训，当时征用大型工程机械和装备、车辆2000多台，先后调集河北、北京等8省市的化工抢险、核生化侦检等特殊装备，发挥了重要作用。

省级政府四项职责：
省级政府职责方面，《实施办法》主要规定4项职责：
一是首次提出定期召开常务会研究部署消防工作。

主要有两个方面要求，一是省级人民政府应当每年至少召开一次常务会议，分析问题，研判形势，部署重点任务，统筹推进工作。

二是遇有重大消防安全事项，应当及时召开办公会议，予以研究解决。

二是依法严格审批城市总体规划。

《城乡规划法》明确，省级政府负责审批市级总体规划。

消防基础是否与经济社会发展相适应，省级政府负有不可推卸的责任。

现在，不少地方在城市建设中盲目追求规模扩张、贪大求洋，高楼大厦越建越多、越建越高、越建越怪，加剧城市火灾风险。

目前全国共有高层建筑61.9万栋，其中百米以上超高层6512栋，居世界第一，去年全球竣工的128幢摩天大楼中，我们国家就占了84幢。

这些建筑一般设在城市中心区，而这些区域往往用地局促、交通拥挤且人财物集中，在消防安全保障条件上存在很多先天不利因素，给城市火灾防控造成巨大压力。

高层建筑能否实现合理、适度、有序发展，取决于当地政府的管控决心和力度。

省级人民政府作为负责审批城市总体规划的主体，应严格把关，督促下级政府根据城市发展定位，在充分考虑城市消防安全需要的基础上，科学合理制修订城市总体规划，对高层建筑建设等重点环节予以适度“降温、减速”。

三是保障消防事业发展所需经费。

近年来，从中央到地方不断加大对消防事业发展的经费投入力度，2013年至2016年，中央和地方投入消防经费2376亿元，年均增幅达12.2%。

但是随着经济社会的快速发展，在城镇化进程加快、城镇规模不断扩大的同时，城乡公共消防设施建设、消防装备配备、多种形式消防队伍发展不平衡不适应的问题仍然存在，有的地方消防经费投入偏低，没有与经济增长保持同步，导致城乡消防设施建设滞后等问题突出。

《实施办
法》对此作出了明确规定，要求省级政府进一步加大消防投入，保障消防事业发展所需经费。

也就是消防经费需要多少，政府就要保障多少，以加快公共消防设施建设、完善消防供水体系、合理布局消防队站、提升消防装备科技含量，为城乡经济社会发展提供可靠的消防安全保障。

四是积极加强地方消防立法。

这主要指各地应从地方性法规、政府规章、规范性文件、地方标准等四个方面完善消防法规体系：一是有立法权限的地方应当围绕辖区特点和实际，及时制修订消防条例，统领本地区消防工作。

二是针对条例中的关键事项，重点在消防安全责任制、公共消防设施建设、社会消防组织、农村消防工作等方面，制定政府规章予以进一步细化。

三是结合辖区消防安全形势和火灾特点，出台人员密集、易燃易爆、三合一、群租房、老旧住宅、少数民族村寨和文物古建筑等“6+1”场所等方面的规范性文件，强化社会面消防安全管控。

四是针对建设工程防火设计、建筑消防设施配备、技防手段推广运用、高风险场所消防改造、灭火救援装备配备等方面，因地制宜出台地方标准，提出高于国家标准的消防安全要求。

市县级政府七项职责：
市县级政府职责方面，《实施办法》主要规定7项职责，除了定期召开常务会研究部署消防工作、保障消防事业发展所需经费、积极加强地方消防立法3项职责外，还包括以下4项职责：
一是加强公共消防设施建设。

主要包括三项工作：第一，建密消防站点。

在加快城市消防站建设的同时，要在老旧城区、商业密集区以及现有消防力量难以及时到达的区域，积极建设小型消防站；对城市繁华街区、拥堵路段、高风险区域，建立流动消防站，努力实现防控力量全覆盖。

第二，预留消防队站建设用地。

这一次《实施办法》明确提出，市县政府要科学编制和严格落实城乡消防规划，预留消防队站、训练设施等建设用地。

同时也明确规定，城乡规划管理部门要依据规划预留消防站规划用地，并负责监督实施。

“规划即法”，各地政府和相关部门要牢固树立这种意识，抓好规定要求的落实。

第三，加强市政消防供水设施建设和管理维护。

《实施办法》明确提出，要加强消防水源建设，按照规定建设市政消防供水设施，制定市政消防水源管理办法，明确建设、管理维护部门和单位。

二是把消防安全纳入民生工程、为民办实事工程。

《实施办法》首次规定各地政府应将消防公共服务事项纳入政府民生工程或为民办实事工程，持续做好保障和改善民生工作，满足群众对美好生活的需求。

近年来，各地在火灾隐患整治过程中，因地制宜探索推广了“快速喷头+管道+自来水管”的简易喷淋装置，一旦场所起火，简易喷淋装置快速动作，有效控制、扑灭初起火灾，取得了较好效果，遏制了“小火亡人”现象。

《实施办法》将实践经验上升为规定，市、县级人民政府根据本地实际，将推广安装简易喷淋装置、独立式感烟火灾探测报警器等有效做法纳入政府民生工程或为民办实事工程，纳入棚户区改造和养老、助残等项目，加大财政投入，落实专项资金，通过政府购买服务、引导社会公益力量参与等形式，为群众免费安装、。