福建省21个小城镇综合改革建设试点的若干对策研究

编者按：为更好地贯彻落实省政府小城镇综合改革建设试点文件精神，推进试点工作，现将原省建委主任、省住房和城乡建设厅科技委严拱钦主任在省住房和城乡建设厅第12次务虚会上的发言--关于21个小城镇综合改革建设试点的若干对策研究印发，供各地在实际工作中参考。

福建省21个小城镇综合改革建设试点的若干对策研究（上）
省住房和城乡建设厅科技委主任严拱钦
“小城镇、大战略”,这是我国著名的社会学家、社会活动家费孝通先生对我国小城镇发展地位和作用的一个生动概括。

今年中央一号文件又提出要积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。

为贯彻落实中央一号文件和胡锦涛总书记年初在福建视察时的重要讲话以及国务院支持福建省加快建设海峡西岸经济区的《意见》精神，福建省委省政府决定选取上杭县古田镇等21个小城镇作为综合改革建设试点镇优先发展，以探索解决我省“三农”问题和调整城乡结构、扩大内需的途径，为统筹城乡协调发展、缩小城乡差别提供示范作用。

小城镇迎来重要的发展机遇期。

一、小城镇建设总体要求
从发展现状来看，小城镇作为一种县域经济向广大农村辐射的中转单元，在发挥联结城乡，实现城乡统筹方面发挥了积极作用。

这主要体现在：一方面转移了部分城市功能，改善了城市内部环境，还缓冲了城乡差异所造成的城乡矛盾；另一方面推动了农村产业化进程，起到辐射农村市场，加快农村要素集聚，提高农民收入的作用。

在统筹城乡发展的新时期，在扩大内需的大背景下，小城镇的总体发展思路应当是稳定数量，提高质量，重在建立城乡统筹的公共财政、社会保障、教育卫生、城乡规划、基础设施和公共设施等管理体制和运行机制，为农村经济发展、社会进步提供可靠的依托。

因此，在发展目标上要实现“二十八字”方针，即“经济发达、规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”，尤其是“经济发达”，是小城镇发展的根本要求；在建设思想上要明确“五不”的发展思路，即“无工不富、无商不活、无农不稳，无绿不美、无人不旺”，做到工、农、商并举，人与环境协调并进；在发展模式上要突出“经济做
强，规模做大，环境做美，设施做好”的基本要求，形成城乡统筹的发展模式；在发展途径上要遵循工业化、农业产业化、规模化和城镇化“四轮驱动”的基本路子，进而推进一产向二、三产业转变，传统农业向现代农业转变，从而实现以工补农、以城带乡，城乡一体化的发展思路。

二、小城镇发展的动力源泉
从小城镇的发展基础来看，小城镇建设成功与否主要取决于九个方面的带动作用。

一是产业带动。

小城镇的发展加速了农村工业化和现代化步伐，促进农村地区大量二、三产业的集聚。

一方面，在乡镇企业发展基础上，培育出大量上下游产业，并不断吸引周边相关配套产业的集聚；另一方面，小城镇以各自特殊的区位条件和政策优势，吸纳外部资本进入，特别是成熟产业的引进，往往使许多小城镇实现跨越式发展；二是城镇化带动。

农业比重大，农村人口多，是我们的基本国情，这就决定了扩大国内需求最大潜力在小城镇。

全省931个乡镇的经济实力和发展水平总体相对薄弱，在城镇化的背景下，预计今后每年将有60万左右农村人口进入城镇。

这些新增城镇人口的住房、就业、教育等一系列需求必将为小城镇发展提供稳定持久的增长动力；三是优惠政策带动。

当前，影响和制约小城镇发展的土地、户籍、财税、投融资等体制性障碍，不仅是小城镇综合改革的难点和重点，也是我们改革创新的重点和难点。

一旦解决这些制约因素，加大优惠政策支持，势必促进小城镇的快速发展；四是城乡统筹带动。

小城镇是实现城乡统筹的关键。

一方面，小城镇特色产业的发展尤其是非农产业的发展，促进了区域产业结构的调整，逐步形成具有专业化、规模化的服务优势。

另一方面，小城镇作为第三产业以及与农业生产较高关联度的农产品储存、保鲜、加工、流通等主要产业集聚区域，可以为周边区域建立起一个相对健全、符合现代农业的社会化服务体系，为农业的产前、产中、产后提供规范化、多样化的服务；五是城镇规模带动。

城镇只有具备一定的规模，才能形成配套完善的城镇功能，才能加快人口和产业的集聚。

同时，新增的人口不仅为餐饮、住宿、商务、金融、旅游、房地产等新型服务业的发展提供大量从业人员，也提供庞大的消费群体，进一步活跃小城镇经济；六是房地产业带动。

一方面，房地产业是支撑小城镇发展的必然选择，可以加快实现小城镇人口与财富的集聚。

另一方面，房地产业可以打破目前小城镇无序、零星的建设模式，并可以按照“因地制宜、统
一规划、综合开发、配套建设”的方式来推动小城镇建设的有序开展；七是宜居环境带动。

小城镇相对于城市的优势在于环境，其相对于都市所保留的较多的传统生活习俗和生态的自然环境，往往成为吸引人，凝聚人，感召人的重要因素。

因此，宜居环境的建设，一方面加快了城镇人口的集聚，另一方面加快了高新产业的入驻；八是便捷的道路交通带动。

一方面，通过建立完备的城乡交通体系，建立起城乡一体，辐射带动作用明显的整体循环系统。

另一方面，通过交通带动，起到完善自身，加强人流、物流的高效快速流动；九是品牌效应带动。

小城镇以其特殊的区位条件和政策优势，吸纳外部资本进入，特别是成熟产业的引进，往往形成一大批具有小城镇特色产业的品牌，同时也要推动名牌医院、幼儿园、学校在小城镇建立分院、分园和分校，从而凝聚人气，以解除人们后顾之忧，尤其是后代之忧。

三、小城镇建设的重点
1、要注重完善小城镇功能。

小城镇是社会综合体，其主要功能体现在：一是生产功能。

产业是小城镇发展的经济基础和社会就业的主渠道，只有完善生产功能并建立完善的产业支撑体系，才能为小城镇发展提供永久支撑。

二是生活功能。

人是小城镇的主体，只有满足人们每天的工作、学习、休闲和衣、食、住、行等活动需要，才能为小城镇的发展提供持续动力。

三是服务功能。

小城镇是服务现代农业发展的重要载体和中转地，为镇区和镇域的生产、生活提供持续、便捷的服务功能，是小城镇发展的内在要求。

四是宜居功能。

安居才能乐业，城镇要营造优于、美于、先于村庄的优美生活环境和优良生态环境才能吸引人和凝聚人。

五是交通功能。

只有创造便捷、顺畅、安全、联系城乡的道路交通网络和公交网络，才能为小城镇的生产、生活提供便捷的人流、物流、资金流和信息流的服务。

六是传承功能。

这里主要体现为，城市的文明经过城镇向农村传播，农村的产品经过城镇加工向城市供应，逐步建立起一个相对完整的城乡服务体系。

七是辐射带动功能。

以小城镇为基础，逐步实现以镇带乡和以工补农，统筹城镇基础设施、公共服务设施向农村延伸，辐射带动农村发展。

八是社会管理功能。

小城镇只有独立行使各项城镇管理职能，才能营造和谐稳定的发展环境。

2、要推进统筹城乡一体化建设。

（1）统筹城乡一体化规划。

主要体现在三个方面：一是实现镇域城乡规划一体化，满足三个集中的发展要求。

即工业向集中发展区集中、农民向镇区和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。

二是统筹镇区整体规划与周边村庄发展的关系，坚持城乡规划的全覆盖和各种专业规划的对接，同时加强周边居民点的整合与镇村之间的协调发展。

三是加强规划区范围内镇区及镇域规划和主体功能区规划、土地利用总体规划的相互协调。

（2）统筹城乡经济一体化发展。

城乡经济一体化主要体现在三个方面：一是承上层面，小城镇直接参与中心城市的经济社会发展和社会分工，承接大城市的生产力总体布局和产业、功能转移，创造新的就业机会和市场需求，以及充当地域中心城市辐射农村的交通枢纽、物资供应枢纽，使之成为中心城市的卫星城；二是中间层面，促进镇区生产力的发展，加强各类生产空间和基础设施的整体布局和协调发展，提高小城镇的综合承载能力；三是启下层面，通过小城镇的发展带动农村经济、增加农民就业、推动农村关联产业发展，为农业现代化、产业化和市场化提供技术支撑，为镇（乡）域范围内的农业产前、产中、产后提供规范化、多样化、现代化服务。

（3）统筹城乡基础设施和公共服务设施一体化建设。

以城乡统筹为重点，确保城乡基础设施和公共服务设施建设向农村延伸。

以改善居民生产、生活质量为重心，按照适度超前的原则，加快推进基础设施和公共服务设施建设，促进土地、基础设施、公共服务设施等资源合理配置、集约利用。

以强化公共管理和服务为重点，提升小城镇居民各类保障水平，加快建立适应小城镇特点的住房、医疗、就业、就学、养老、生活保障等制度，促进公共服务均等化，确保保障有效、保障到位。

（4）统筹城乡一体化管理。

小城镇作为一级政权组织，应当具备完整行使城乡统一管理的权力。

今年中央一号文件明确指出，要完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。

因此，小城镇各职能部门要在小城镇党委、政府领导下，积极探索建立独立行使管理职能的体制与机制，并使城镇管理向农村延伸，覆盖全镇域。

（待续）。