关于深化金融审计工作的若干思考

关于深化金融审计工作的若干思考党的十八大明确了党和国家事业发展的一系列根本问题，也是国家治理的一次重大转型。

审计机关要紧密联系实际，针对国家治理的需求，进一步深化金融审计工作，切实履行好审计监督职责。

一、从国家治理的本质出发，进一步明确金融审计的定位和目标（一）金融审计的定位。

国家审计是国家治理的监督控制系统之一，主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统，推动决策系统及时修正决策，同时根据决策执行情况提出奖惩建议。

金融审计作为国家审计的组成部分，其定位也是基于服务和监督两个层面。

1.为决策系统服务。

应借鉴各国审计机关的普遍做法，通过开展公共政策审计，为公共政策决策提供信息和咨询，提升服务国家治理的层次。

具体到金融审计，应通过开展货币政策的绩效审计，揭露和查处货币政策传导中存在的问题，促进金融行业治理结构、内部控制等自身制度环境的完善，促进监管体系的完善和监管职能的改进。

而且，通过开展货币政策绩效审计，有助于改变当前由所有权或产权来限定国家金融审计对象的做法，将审计范围扩大到各类金融机构及企业，实现对金融运行的全方位、全过程监督；也有助于弥补当前深层次分析评价相对不足的缺陷，从更高层次上发挥金融审计的监督作用。

2.对执行系统进行监督。

执行系统是通过运用国家权力，引导、控制、规范各种活动，实现国家治理的目的，因此对执行系统的监督集中体现为对权力行使的监督，就金融审计而言，涵盖对金融行业监管部门、国有金融机构股东、国有金融机构领导人员这三个层面主体权力运行过程的监督。

其中，通过对金融监管职责履行情况及监管部门之间协调配合情况进行监督，提高金融监管的绩效；通过对国有金融资产出资人代表职责履行情况进行监督，提高金融国有资本运营绩效，维护国家所有者权益；通过对国有金融机构领导人员经济责任履行情况的监督，提高金融机构的管理绩效，以及宏观政策意图的贯彻执行绩效。

（二）金融审计的目标。

从国家治理的视角来看，金融审计目标是指在既定社会环境下，针对国家治理的需求，金融审计活动所要达到的预期效果，具体分为根本目标和战略目标两个层次。

1.根本目标。

国家治理的目标是维护国家政权，保护国家利益和公民合法权益。

国家审计作为国家治理的组成部分，其根本目标与国家治理的目标是一致的。

2.战略目标。

一是维护国家安全。

其中包括两个层次，一方面是金融安全，通过防范业务风险、机构风险、区域风险和系统性风险来实现。

另一方面是国家安全。

是通过对经济社会运行情况的监督，维护包括经济安全、政治安全、文化安全、社会安全、生态安全等在内的国家整体安全。

二是促进金融服务。

从社会再生产过程来看，金融是实体经济发展的自然产物，应当服务于实体经济，与生产、分配、交换和消费各要素保持合理比例。

因此，金融审计应从从金融与实体经济的本质联系出发，推动金融体系更好地服务于实体经济发展。

其中包括两个层面，一方面是促进金融行业核心竞争力的提高，推动金融改革的深化；促进金融推动经济结构调整，向民生领域中提供金融支持，从而实现金融发展与经济发展的统一。

另一方面，在推动金融运行效率提高的同时，促进金融消费公平和金融资源的配置公平，实现金融公平和效率的统一。

二、从金融的基本功能出发，厘清金融审计的职责范围金融系统作为经济运行的中介，与经济社会体系存在紧密的相互作用关系。

因此，金融审计应以对金融领域的审计为中心，辐射到对经济社会运行全局的监督。

长期以来，受行业审计分工的局限，不少金融审计人员囤于就金融审金融的思维定式，仅仅着眼于揭露和查处金融领域内的违法违规问题，将金融审计仅仅定位于金融领域内的监督，这种定位无疑将金融作为孤立的一个领域，忽视了金融与经济社会发展的密切关系。

实际上，金融审计的职责范围应分为三个层次，一是对金融领域内部的监督；二是对金融领域与其他领域的结合带的监督；三是对经济和社会发展整体的监督。

（一）对金融领域实施监督。

当前，在分业监管以及地方金融监管体制未建立的情况下，金融审计应当对金融监管体制不健全的领域实施监督，如实施综合经营的金融控股公司，资产管理公司、小额贷款公司、担保公司以及第三方支付等处于起步阶段的准金融机构等。

（二）对金融领域与其他领域结合带实施监督。

一是金融和其他产业的结合带。

产业与金融的相互融合、互动发展是一个发展趋势，体现为由产业公司发展而成，横跨含金融业的多个行业的混合经营控股集团。

针对央企产融结合不断深化发展的现状，应具体防范产业风险向金融领域的传导。

二是政策的结合带。

现实经济运行中，存在着财政与货币政策的结合部，如国债、国库存款、政策性金融、社会保障基金等，它们具有财政金融双重功能，也是财政与货币政策协调配合的具体路径。

应关注在这些政策的结合地带，各项政策工具之间的协调配合情况。

（三）对经济社会整体运行情况实施监督。

金融审计应当以金融领域为立足点，以经济社会整体运行情况为着眼点，通过与其他专业审计的配合，实施跨地区、跨部门、跨行业的综合性监督，致力于促进政令畅通，推进反腐倡廉建设，促进责任追究和问责机制的健全完善，维护国家安全，服务生态文明建设，维护人民群众的根本利益，推动经济发展方式转变，促进依法行政和民主法治建设，促进权力运行的公开透明，促进深化改革和制度创新。

三、从国际金融业发展趋势出发，关注普遍性的金融风险从金融的发展来看，国际化、综合化和信息化是国际金融业普遍的发展趋势，我国金融业相应地也具有对外开放、综合经营、数据大集中等发展特点，应关注在普遍性的发展过程中所存在的风险。

（一）关注金融业对外开放情况。

1.关注外资对国内金融企业的股权控制情况及对我国金融主权的影响。

关注引进战略投资者在提升国有银行效率方面的作用，审查部分处于相对控股地位的外资股东是否存在收购的财务目地重于经营目的的情况。

关注外资金融集团在进入中国金融市场过程中，是否通过利用中资企业代持股份变相控股的情况，是否通过条款取得进一步持股的选择权，是否存在有目的控制一些关键业务的情况。

关注外资金融机构在外汇结构性产品的开发与资金管理、跨国公司外汇、国际结算等高端业务所占比重。

关注外资金融集团是否利用其混业经营优势绕过国内分业限制，分别进入银行、保险、证券等行业的潜在风险。

2.关注国际资本流动情况。

揭露和查处国际游资进入银行体系、资本市场和房地产市场的情况及对资产价格膨胀和金融泡沫的诱发风险，关注短期资本流动和战略产业的外商投资情况，关注离岸人民币投资境内债券试点的实际效果，人民币跨境流动监管系统的建设情况。

3.关注金融机构实施“走出去”战略的情况。

是否针对并购目标企业所处国家或地区的政治、商业、贸易及法律环境建立了国别风险的动态监测指标，监测机制是否完善，是否实现国别风险的动态管理，投资决策程序是否完善，关注并购之后整合和管理能力建设情况。

关注国内保险公司是否将分保业务过多集中在某一国再保险市场。

关注在海外经营门槛、海外业务范围、人才选拔、风险控制等方面是否有相关监管政策，监管机构是否有效履行了中资集团的母国监管职能，是否建立风险跨境传递的防范机制，是否有效履行了国际集团所在国监管职能。

（二）关注金融机构相互关联的潜在风险。

金融机构的市场行为和契约关联所构成的复杂金融网络能够创造风险，并且能够使得风险在金融系统内部快速繁殖。

主要表现形式有：1.金融综合经营。

综合经营中存在着资本金重复计算风险、关联交易风险、系统性风险、信息不对称风险等。

应当重点审查关注金融控股集团的资本充足率、风险中度和关联交易，关注公司资本金的到位情况，控制资本金重复计算的风险；审查集团内部关联交易行为，关注交易结构、定价机制复杂的具有衍生品特征的有关金融服务与产品的风险特征、集团内投资银行业务、资产管理业务、自营业务与储蓄银行业务的相互渗透，以及通过境外机构在国内设立公司开展的非银行金融业务；加强对跨平台业务特别是一些创新业务的监督，促使交易公开公正透明，打击防范内幕交易行为；加强对金融控股集团内部各项业务风险识别和计量的审计，揭示可能存在影响集团抗风险能力的业务问题和重大风险传递渠道，促进银行风险控制的完善；了解集团层面对于各个业务与发展重点的战略规划，分析由金融控股公司内各机构向同一客户提供的所有服务与产品，是否倾向于某些重点业务的推广而牺牲客户利益的情况。

2.金融机构交叉性业务。

金融机构在拥有共同的交易对手、共同依赖重要的市场工具、使用通用的估值和风险测量方法、对特定资产的共同风险暴露时，并不严重的内部冲击就能够导致金融危机通过金融资产和债务广泛传播，从而产生系统性金融风险。

因此，应当关注金融机构共用平台、相互代理销售金融产品，如银行销售基金、保险、信托产品，证券公司销售基金；关注各类金融机构通过资产管理业务提供跨行业、跨市场的金融产品或金融服务情况，如银行的理财业务，证券公司的定向资产管理业务与集合资产管理业务，保险公司的分红保险、投资联结保险，信托公司的各类信托计划，投资基金公司的公募基金管理业务与专户理财业务。

（三）关注信息安全。

1.关注金融系统内的操作平台及电子支付系统等核心技术对国外技术的依赖性及对金融信息安全的影响；关注外资金融机构是否通过承揽中资企业海外上市，或以战略投资者身份收集和掌握，或通过信用卡等交易支付系统攫取客户信息和重要领域的情报资料及对金融信息安全的威胁。

2.关注数据集中后数据中心的物理安全，以及灾难备份情况；关注信息传递的安全隐患和业务系统的安全隐患，网络硬件的安全缺陷、通讯链路的安全缺陷、技术被动引起的安全缺陷、缺乏安全系统标准引起的安全缺陷等；非法用户对系统资源的非法使用及合法用户对系统资源的非法使用等，特别是来自系统内部的安全威胁；注信息安全审核、评价、认证体系的建设情况。

四、从我国经济转型的背景出发，关注特殊性的金融风险近期关于国家资产负债的研究表明，经济体系中居民、企业、金融、政府这四个经济主体，在他们自身资产负债结构不合理的情况下，风险会进行相互传导，从而对国家的资产负债的可持续性产生不利影响，如美国的次贷危机，欧洲主权债务危机等。

中国从计划经济向市场经济的转型中，金融体系作为储蓄向投资转化的中介，为体制内经济增长提供了大量资源，从而金融领域的问题，在很大程度上是经济体制、公共财政体制、国有企业的问题在金融领域的反映和体现。

因此，在转型的背景下，除了企业、居民与银行之间的风险传递，财政风险的金融化和金融风险的财政化成为显著的特征，也是金融审计应重点关注的内容。

（一）企业、居民向金融的传导。

国内经济增长速度的放缓，经济结构的调整会使部分企业经营效益下滑，资金周转出现困难，进而将使银行不良贷款上升。

从居民角度来看，在个人资产负债结构中，负债比例的不断增大会通过房地产价格变动，对个人住房按揭贷款质量产生影响，将风险传导至金融部门。