公共行政学 人事行政 5.3-5.4

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5.4
公共人事行政的政治途径
公共人事行政的政治途径所强调的核心价值在于 使公务人员对政治官员和一般公众的回应力最大化。 政治途径不强调公共部门与私营部门之间的相似性， 而凸显公共部门的公共性。依次途径，公共部门最 显著地特点在于其制定和执行公共政策，在于提供 私营部门不能提供的公共物品和服务，而且是宪政 体制不可或缺的组成部分。
职位分类
• 职位分类是一种设计工作、将其组织成为有用的管理与工作分类，并建 立相应的工资级别的系统。职位分类系统应包含以下几项原则： 1.依职位而非依个人作分类。 2.责任与义务附属于职位是其最大的特点，这是它与其他职位的区别。 经常用以分类的因素是：工作的性质和类型；任职者所受到的监督的性 质；工作绩效指导方针的性质；独创性的要求；个人对个人的工作关系 的性质和目的；决策的性质与范围；监督的性质与范围；任职的资格。 3.一个员工在职位上表现出的个人特质应该与职位分类无关。 4.同层级中的职位具有相同的资格要求。 在尝试掌握职位分类所有的因素时，从职位类别的角度进行思考可能是 很有用的。 然而职位分类也存在问题，最严重的抱怨就是工作分类缺乏人性化。在 本质上，工作设计与分类并未考虑占有职位的员工情况。组织被视作一 组职位的组合，这些职位以某种方式加以协调，通常是通过层级体制进 行协调的。
政治中立
• 贯穿在公共人事行政的管理途径中的观念是：从政党政治的角度，文官 应该保持政治的中立。以管理为导向的人事行政坚持的想法是公共部门 面对与私营部门的相同的组织与情况的问题，党派因素在大多数公共人 事及管理决定上不具有正当性。 政治中立的主要困难是很难定出他们想要禁止的细则。有些限制很清楚， 但有的并不明确。例如《哈奇法案》在早期规定，联邦公务员如果对候 选人的祖先有不实的声明或不去劝阻配偶的政治活动，都将受到处罚。 虽然政治中立规定对公务员的政治权利施加了限制，却也同时保护他们 不受主管逼迫参加党派活动。
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最好的方法是相关标准法，它试图将考试分数与在职工作表现用两种方 式结合起来。 预测效度：将实际考试分数与以后的工作表现通过统计分析结合起来。 一致效度：对于已聘用的人进行测试，确定他们考试分数与绩效评价的 统计关系。 内容效度：只是要确认考试内容是否与工作内容相一致，考试是否可以 反映出出色工作所需的知识、技巧、能力与态度。 建构效度：试图确认考试是否可以发现某种“心里特质”的存在。 表面效度：只是涉及考试在表面上是否显得合理的问题。 但是预测效度的标准很难建立，一致效度有一定的风险。内容效度、建 构效度和表面效度在技术上无法将工作绩效与考试分数结合在一起。 晋升在传统的管理途径中强调以效率与生产力作为基础，通常依据笔试 成绩或绩效的评价。晋升考试与初任考试相似，惟一的不同是考试只对 符合晋升条件的人开放。
职位分类的实行与泰勒的的科学管理理论有关，它倾向于将工作设计成 愚蠢的样子。强调政府工作的命令与一致需求，会使人对工作失去兴趣。 导致员工厌倦与疏离。如今，工作设计成为关心焦点，在设计时可能会 将以下想法纳入： 1.工作轮换，发展一个分类与职业系统，能够使员工历任不同职位，这 样可以让员工使用不同技巧并避免因重复同样的工作而感到厌倦。 2.工作扩大化，或在工作中加入更多任务。 3.工作丰富话，或授予更多权力、责任与自主权。 职位分类的另一个问题是职位说明往往会因为技术与政府机关的改变而 变得跟不上时代。职位分类者可能无法与同时发生的变化同步改变，但 管理者却又不可能限制新技术与工作发展，以便等着职位分类者跟上脚 步。同时也有一个“爬位阶”的问题，或者说是重新定位更高位阶的会 产生麻烦。集体谈判也呈现职位分类的问题。工会倾向于认为分类位阶 与付新应该适合于集体谈判，而且应该产生更多高职位以适合雇员的年 资。
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代表性
• • 公共行政的政治途径强调代表性的价值。就公共人事行政而言，历史上 对于代表性的要求是：要选拔那些在政治上和社会上能够代表一般民众 的公共行政管理者。 1883年的《彭德尔顿法》甚至规定文官的任命应考虑文官的出生地，并 根据各种人口多寡来决定。如今，对于官僚组织的代表性要求，在很大 程度上反映在对“平等就业机会”（EEO）与“弱势群体保护行动” （AA）的关注上。20世纪40年代，联邦政府推动非歧视方案时，平等就 业机会就开始成为人事行政的焦点。20世纪60年代，平等就业机会仍是 人事行政的改革核心。1964年的《公民权利法案》确立了平等就业机会 的法律基础。 平等就业机会方案之所以必要，主要是因为传统的管理取向的公共人事 管理既无法产生文官的社会代表性，同时也无法消除种族、性别、宗教 的歧视。 自20世纪60年代开始，公共人事行政方案一直致力于扩大平等的就业机 会。很大程度上，其设定的目标是：1.甄选文官时要确实反映人口的成 分。2.消除一些对平等机会有妨害的表面障碍。3.消除功绩考试所具有的 种族偏见。4.为少数民族和女性向上流动提高训练计划。5.在人事行政的 主要领域，包括晋升、任命、和职位分类，消除任何带有歧视的思想或 做法。
绩效评估
• 随着各级政府面临着要求其在效率、经济、成果与回应力方面更加出色 的压力，绩效评估自20世纪70年代以来即获得更多的关注。评估关注的 是绩效因素及员工的特质。评估通常是由主管、同事和员工自己进行的， 也可以由评价小组、外来的评估人员进行。评估的主要技术包括： 1.评分尺度。操作简易、所费不贵、清楚地并能广泛的使用。 2.评价报告。针对员工的需要，训练员工潜能与能力，但非常昂贵。 3.核对清单。包含对员工绩效的陈述，评分者做出最合适的陈述。 4.重要事件。要求主管对员工工作绩效做记录，指出好与坏。 5.强制选择。要求主管以描述性的陈述为基础替员工打分数。 6.分级。或者将员工互相比较。 7.强制分配。要求评分者为员工分类。 这些技术在客观性、作用、花费与执行容易程度等方面都有赞成与反对 意见，没有一项最适合所有的情况。新公共管理通过定量的、结果导向 的绩效测评调查来寻求增加顾客满意度。
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裁减人员
• 管理方法强调首先要削减没有效率的员工和服务，抛弃那些可以私营部 门提供而且比公共部门所提供的更好的服务领域。裁剪的主要方法包括： 1.给一些雇员比其他人提供更多的保护，入退伍人员、高级雇员。 2.依靠自然损耗，入雇员退休、自愿离职、残疾或者死亡等，不再安排 其空缺的职位。 3.采用提前退休，经济补偿等优惠措施作为刺激雇员自愿离开公共部门 的手段。 4.通过雇佣“跨部门”的人员来减少员工和政府功能。
录用，选拔与晋升
• 录用是鼓励个人应征政府职位的过程。旨在获取有效率、有效能成员的 成功的传统管理录用计划的关键因素。包括以下重要方面： 1.政府要努力提高公务员的形象。 2.努力为公务职业录取人员而不是单一的工作录取人员。 3.在方便的时间与地点进行考试。 4.除去无意义的背景要求。 5.录用尽可能覆盖所有的人群。 选拔是选择应征者的过程。从19世纪的改革中萌芽发展至今的一个重要 方式是运用开放、竞争的考试，从应试者中选择出最有竞争力者。在考 试后，应试者必须达到要求的分数才能获得雇佣，分数最高者理应成为 第一个聘雇的人，而分数最低者，则视职位足够与否决定是否雇佣。然 而，实际上，大多数地区修改这种方法，允许从候选群中进行挑选。 考试可以采取笔试的形式也可以采取非笔试的形式。笔试要求举行某种 形式的测试，而非笔试则就只是陈述个人简历或资历的完整性，后来逐 渐变成“评估”或评分过程。在这两大类中，存在着各种可能性：绩效 测验、笔试、口试、评价中心制。不管采用哪种考试方式，重要的是考 试分数必须能够反映工作表现得水平。这是不容易达到的目标。可能遇 到三个主要问题：第一，设计出真能反映工作情况的测验很困难。尤其 是牵涉到人际活动有关的技巧、制定政策与自由裁决。第二，争取职位 时，分数可能只有极微小的差距。第三，为使考试结果有效成立，应征 者的工作表现必须加以测量，这么做的目的在于显示考试分数与工作表 现之间的关系。
薪资
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回应性
• 回应性最重要的观念是公务员应该不以其职务之便去反对民选政府与政 治社群所追求的共同目标。对于回应性的关注反映了这样一种观点：公 共行政不只是政治中立的、技术的或管理的努力，人们应该从政治选择 的角度考虑公共行政。确保回应性最突出的做法是在公务员的录用、选 拔与晋升上，广泛的运用恩惠制。恩惠制主要的功能在于维系政党政 治——恩惠制的凋零则伴随着美国政党的消沉。在恩惠制下，民选官员 可以依己意贬黜、再任命或调升公务员，以确保公务员不会去反对他所 提出的方案计划。但今天，作为恩惠制的人事制度已因剥夺公务员信仰 与结社自由而宣告违宪，不过最高法院对于恩惠制的违宪判决并未将政 治完全排除在外。 1978年《联邦文官改革法》的某些措施试图将政治回应性引入联邦人事 体系。高级文官法主要由高阶的职业文官组成。依据法律，高级文官中 的10%是纯粹政治任命的，与一般公务人员比较起来，他们还可以一再 指派，自愿从一个机关转任到另一个机关，赋予某种不同类别的工作， 而且随着更多弹性增加，层级就越低。除提供这些行政官员以新的机会 与挑战外，《文官改革法》亦提供较优厚的待遇，以作为对他们因任公 职而失去某些安全的补偿。 为确保公务员的回应性而采取的措施已经导致某种形式的意识形态或政 治的过滤。在美国历史上，最严密的“忠贞安全”方案是20世纪40年代 末到20世纪50年代初发展起来的。被称为“麦卡锡主义”。 确保行政管理者的回应性所做的努力也形成为许多有关人事行政的立法 活动。立法机关，包括国会，通常都设有专门处理文官和公共人事相关 的委员会。