PPP新手入门之——60问答

一、名词解释
1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。

VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

4.公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

政府付费的依据主要是设施可
用性、产品和服务使用量和质量等要素。

8.财政承受能力（Government Payment），财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。

“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

9.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

合同期限一般不超过8年。

10.管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。

政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。

管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

11.建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或
项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

12. 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

13.转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

14.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。

合同期限一般为20-30年。

二、常见疑问
1、目前国内PPP领域相关的法律法规有哪些？
答：PPP相关的法律法规很多，当各项法律法规太多而找不到头绪时，可先重点阅读6份关于顶层设计的文件：2014年11月16日发布的国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、2014年11月29日发布的财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、2014年12月2日发布的国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（含通用合同指南）、
2014年12月30日发布的财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）（含合同指南（试行））、2015年4月27日发布的经国务院同意的国家发展改革委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国务院第25号令）、2015年5月19日发布的国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（财政部发展改革委人民银行）》（国办发〔2015〕42号）。

各位请忽略它们之间的个别矛盾，相信设计者们都已经尽力了，智慧在民间，真理越辩越明，顶层设计也需要万众创新！
2、政府方组织实施PPP项目时，需要哪些组织机构？
答：根据42号文相关精神，地方政府在推进PPP项目落地时，可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

因此，各地除了需明确一个部门作为实施机构以外，还需建立工作协调机制，一般会在本级（县级以上）政府层面设立PPP领导小组，用来指导一个重点PPP项目或者当地所有PPP项目的推进，然后下设PPP工作小组（实际工作中一般由项目主管部门和PPP中心相互配合，不再成立工作组），用来落实具体事项。

需要说明的是，如果当地已成立PPP中心，那么PPP工作小组的办公室可以设在PPP中心，由PPP中心负责PPP项目的统筹协调和落地实施。

3、经财政部门政府采购选择的企业做PPP项目，如地下管廊，建地下管廊还需再通过投标吗？如果投标没中标怎么办？
答：“两标并一标”问题。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办
法》（财库〔2014〕215号）以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号）第九条有关规定，PPP项目通过招标方式确定社会资本后，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。

理论上，经过招标确定的社会资本当然可以自行施工地下管廊。

但即使是通过财政部门用招标方式走政府采购的流程确定的社会资本，也需要当地发改部门、住建部门等认同，游戏规则才会真正发挥作用。

4、为化解政府既有债务压力，很多地方政府希望通过PPP模式将存量公共服务项目转型为PPP项目，请问政府的存量项目如何采用PPP模式？
答：根据国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等相关内容，存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。

项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

常见的模式有转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等，其中TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本，并由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益，合同期满后社会资本将资产等无偿移交给政府指定部门，而ROT是在TOT模式的基础上增加改扩建投资合作内容。

5、PPP项目财务测算中为什么需要安排流动资金？
答：我们将会出版财务测算教材供大家学习，现在先做简要回答，一个PPP 项目的财务测算是需要为了确定投资回报率、合作期限、单价、数量等经济技术
条件，财务测算的内容也包括投资表、成本表和收入表，测算的结果包括资产负债表、损益表、现金流量表及相关分析。

那么在投资表测算的过程中，需要考虑PPP项目公司未来的固定资产投资、更新改造投资、追加投资等，而为了维持一个公司的运作还需配备一定流动资金及相应铺底流动资金。

一般，一个项目公司的流动资金量视项目公司的3-6个月的运营成本（不含折旧摊销）来确定。

6、PPP项目操作的具体流程是什么？当地哪个部门作为项目推进的业务部门，负责和外界沟通对接？在项目推进过程中，财政部门应扮演好哪些角色？
答：根据财金[2014]113号文（操作指南）的附1流程图（如下所示），PPP 项目操作流程可归纳为5阶段19步骤。

上图表示的是全生命周期的PPP操作流程，在实际项目推进过程中，现阶段各地政府更关心PPP落地流程（即图中的前三阶段），即立项（批复实施方案）、选择（发布采购文件并评审响应文件）、签约（签署PPP协议）三个步骤。

而财科智合已在关注全流程，在今后的学习文件中我们会一一阐述。

各地政府方推进PPP项目所需的组织机构，其中的PPP领导小组、PPP工作小组和实施机构都需要跟外界沟通对接项目，而实施机构是有授权的业务部门，也是将来的签约主体。

那么PPP中心呢？这需要具体情况具体分析了，看当地政府赋予PPP中心多大的权限，部分地方政府确实存在PPP中心和实施机构在共同推进并落地PPP项目的现象，而且，大家的立场时而相同时而背离，协调沟通是永恒的话题。

7、地方设立的PPP中心需要承担哪些职能？
答：按照相关指导性文件，地方PPP中心一般设立在同级财政部门下，可以是新设一个机构，也可以在某个既有机构的基础上增加相应职能。

地方PPP中心可主要围绕政策解读、业务培训、数据库建立、项目推进等角度开展业务。

PPP 中心的职能如能发挥适当，则可与当地PPP领导小组和实施机构之间发挥高效协作的作用。

8、社会资本在项目识别阶段是否可以名正言顺的介入吗？还是只有在采购阶段才可以介入？
答：理论上可以。

根据财金[2014]113号文（财政部操作指南）相关规定，政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

由社会资本发起的项目，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作
中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

实践中，目前大部分项目以政府发起为主，其中道理自己体会。

因此，通常情况下，社会资本在采购阶段名正言顺地参与竞争是最常见的现象。

9、PPP项目中社会资本方的合理回报是多少合适？是8%，10%，还是12%，确定依据是什么？实际操作中财政部门怎样审核？
答：回报率、经营期限等经济指标之间既有关联性、又有各自特点。

目前对社会资本的回报率确定由相关指导性文件、行业惯例、既有项目回报水平、融资成本、风险系数等因素决定，具体可参考《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》（详见发改投资[2006]1325号文）、当地政府债券利率、GDP、既有类似项目回报水平等。

确定了回报率之后，理论上经营期限可根据当地财政承受能力上限、资产使用寿命、社会资本要求的最低现金流入等因素确定。

至于8%、10%、12%等数字，应该是这么传出来的：一般都说PPP项目的回报率是8%，指的是全投资的回报率，那么自有资金的回报率往往会高于8%，有的项目达到了10%，有的则达到了12%。

随着利率市场化、基准利率下行，各地在纯政府付费的项目中也开始受到6%左右的报价了，所以不应机械的规定某一个数据，应通过多轮的市场测试了解合理的收益率。

10、PPP项目会涉及哪些法律文本，各自的关系以及出现的阶段？
答：一个完整的PPP项目从识别、准备、采购、执行到移交全生命周期过程中，会涉及到实施方案、资审文件（包括资格后审）、招标文件（采购文件）、投标文件、谈判文件、PPP协议（含附件及其补充协议）、绩效评价管理办法、中期评估报告等文件。

其中最重要的文件当属实施方案和PPP协议，实施方案相当于PPP项目自身的立项文件，需经编制评审后报当地政府申请批复，而PPP协议是政府和社会资本之间的法律约束关系，也是今后PPP项目执行、移交过程中的重要依据。

其他文件可以根据文件名自动对号入座。

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》。

11、实施机构必须由政府授权还是政府授权部门进行授权也有效？如：目前各地的财政部门。

答：根据《政府和社会资本合作管理办法》等文件，一般是政府授权实施机构。

但在实际操作过程中，由于各主管部门对PPP模式理解不够，单纯的认为PPP中心就应该负责PPP项目的一切，甚至有地方政府直接将项目的采购人确定为PPP中心。

各位在实际项目推进过程中请坚持财政局PPP中心牵头协调只发挥协调作用兼顾“两个论证”，政府授权主管部门为项目的唯一采购人，PPP中心不作为项目的实施主体。

12、几个子项目组成一个PPP项目，各个子项目的可研报告只有部分做出来了，怎样推进？能和社会资本方签PPP合同吗？
答：这个问题站在不同的角度、不同的项目情况下有不同的结论。

理论上，PPP协议与项目可行性研究报告本身没有必然联系，前者是投融资主体的确定以及相关权利义务的约定、后者是项目本身的立项和进展，前者无论到什么阶段后者如具备条件都能签合同；然而，实际情况中，两者之间又有很多交织，保守地说，可研报告都做完后会有相对明确的项目边界条件，政府和社会资本之间谈判的边界更清晰。

随着国内对PPP模式的认识不断深入，相信处于各个不同阶段的PPP协议和模式会越来越多。

13、在PPP模式中没有运营收入的项目是否属于PPP项目？是否是变相的BT项目？
答：在世界银行和亚洲银行的PPP操作手册中把BT项目归纳为PPP模式中
的一种，BT模式本质上也属于PPP模式。

但由于我国大量不规范的BT项目制造了太多“豆腐渣”工程，同时政府也因此背负了巨额债务。

所以在财政部讨论引入PPP模式时，把BT模式剔除在我国的PPP模式分类之中。

我国的PPP模式强调风险共担、利益共享、简政放权，因此绩效考核指标、付费及调价机制的建立健全是本轮PPP项目推广的主要特征。

此外，根据42号文、《政府和社会资本管理办法》等文件规定，问题中提到的没有经营资金现金流的项目属于非经营性项目，一般运用PPP模式中政府购买服务的方式推进。

14、PPP起步较晚的地方，各地各州才成立的PPP中心，该具体做哪些工作？比如从一个项目的开始到转交给政府这30年间，PPP中心需要或者可以做什么工作？
答：根据财政部网站，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式成立时，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。

参照此，地方PPP中心也可以从政策研究、咨询培训、信息统计和各地交流等方面开展工作，以全力保障当地PPP项目的顺利落地和推进。

这个问题的经典之处在于，引发我们思考PPP中心在PPP项目全生命周期内的工作职责，而不是着眼于地方近几年PPP项目的落地签约阶段。

在PPP项目签约后的执行过程中，PPP中心应监督当地实施机构对PPP项目的绩效评价工作、当地财政部门对PPP项目的补贴和服务费用支付工作（如有）等，并选择当地典型项目开展中期评估和后评价工作，对于出现问题的PPP项目应积极协调当地各部门重新论证、谈判并签署补充协议等。

15、PPP项目实施方案已经批复，但政府方注入的资金发生变化，是否需要新批复PPP实施方案，包括物有所值等？
答：具体项目具体分析。

如果因为政府方注入的资金变化导致项目的边界条件发生重大变化，那么需要考虑重新批复PPP实施方案；另一种情况，如果当地政府认为确有必要，则也需要重新批复PPP实施方案，包括重新评估物有所值等报告。

除此以外，为提高效率，实施方案获批后，最好不再重新论证和批复。

16、不收费项目，企业利润从哪来？如果政府付费，那政府资金建就可以，不用引进社会资本了，中国是否有不收费项目做PPP项目，具体案例，介绍一下？
答：不收费项目，指的是不向使用者收费的项目，并不是完全没有收费的项目。

根据113号文件，PPP项目分为使用者付费、政府付费、使用者付费+财政可行性缺口补贴等，而且在财政缺口补贴资金不足的情况下，还能拿资源作为补偿，因此，针对这个问题首先需要澄清一个误解，即PPP项目不仅仅指的是只有使用者付费的、具有经营性的项目。

其次，要回答的是：国内有很多政府付费性质的PPP项目，如市政道路、污水、供水等。

第三，要回答的是：政府付费项目是政府用传统模式做还是用PPP模式做，这就需要用到物有所值评价，根据最新指引，物有所值评价以定性为主、定量为辅，总的来说，当PPP模式下能解决当期政府资金短缺、提高建设运营和管理效率并促进既有体制有效地改革的话，推荐政府采用PPP模式。

17、金融机构是否必须在PPP项目谈判工作组谈判的时候介入，合适的介入时
间是什么？
答：首先需要澄清两个谈判时点：一是投标前的潜在投资人沟通，二是中标之后的合同谈判。

金融机构如果是直接投资人的股东身份，则按照正常的投资人实施PPP项目的流程来介入；如果是作为间接融资的角色参与PPP，则根据《管理办法》，磋商环节即可邀请感兴趣的金融机构介入，而在合同谈判环节更有必要邀请金融机构介入谈判。

另外，根据财政部操作指南（财金[2014]113号文）相关要求，第四章项目采购第二十条提出：项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。

按照社会资本的排名，依次与候选社会资本与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判。

18、运营期内的折旧费如何处理？
答：资产的折旧摊销是PPP项目区别于传统模式的重要方面之一，运营期的折旧摊销按照国家会计准则进行会计处理即可。

需要着重指出的是，对应初期投资的折旧摊销是对着建设阶段的投资，也就跟工程造价挂钩，也就跟建设投资人的投资回报挂钩。

另外，政府方现阶段简化处理可以拿直线法直接测算，但是，将来PPP项目公司的折旧则需要按照实际资产的折旧情况来处理。

19、财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》与发改委《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》的计算结果数值不匹配问题：根据《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》（财金[2015]21号）的指引内容，按其指导公式计算出的政府支出为逐年递增趋势（跟折现率取值有关）。

根据《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》推导出的政府支出的趋势线与前述支出线不匹配。

两套体系设计前提不同，考虑因素和范围不同，如何参照呼应？实际中是否就是各行其便？
答：这个现象很多人都发现了。

财政部的财承公式并没有问题，而且便于理解运营补贴公式中包含哪几项内容，而且是站在政府的角度看财政支出，然而计算结果确实存在差异。

两者其实都是正确的，也没有错误，所以个人以为，按哪套方法来算都可以，其实最怕的是理解错误导致计算错误。

20、财政承受能力论证指引中的折现率与建设项目经济评价中的项目投资内部收益率的数值是否按各自的标准选取？
答：两者之间的区别和联系在上一问已做解答，PPP模式较传统工程领域的最大区别是动态指标的理解和应用，包括折现率、收益率等。

财政承受能力里面的折现率用于复利某一年当年终值贴现，项目评价内部收益率包括资本金内部收益率和项目内部收益率，资本金内部收益率用于比较和选取融资方案及相应资金成本、项目内部收益率用于初步投资分析及决策。

折现率可参照当地同类型项目、类似金融产品、通过膨胀率、无风险债券利率等数据确定，内部收益率可参照同类型项目的回报率、本项目资金成本等数据确定。

21、在项目风险分担中，设置基准值和预测值是一个概念吗？实际值应该和谁去比，才能决定是否可行？
答：首先解释什么是风险分担机制，风险指的是所有不确定性，对不确定性的分担方式就是风险分担机制。

那么，风险分担机制的设置步骤是：1）确定基准值；预测不同情况下不同的实际值，并与基准值进行对比，最后对不同情况进行风险分担，包括超额分成和损失补偿。

基准值是基于预测值确定出来的，有时候它们是同一个数，有时候不是，所以实际值应与基准值进行比较。

有相似性，但有一定区别，基准值是风险分担的基础，预测值是基准值确定的依据之一。

实际值应和基准值比。

22、建筑企业在PPP项目中主要承担什么角色？作为投资人可参与的PPP模式有哪些？
答：建筑企业在含有建设的PPP项目中可承担两种角色，一是老本行，即承包商身份；二是新定位，即投资人身份，而且业界给了它一个特殊的名词，叫“建设投资人”。

作为投资人参与PPP项目时，建筑企业的主要战略仍旧是“投资带动主业”，所以建筑企业参与的PPP项目一般都需要含有建设，即施工环节。

目前较常见的模式有：1）不含运营或委托运营时，投资+总承包，即BT+O；2）含运营时，BOT、ROT、TOD（轨道+土地）、产业基金等模式，都是比较推荐的方式。

物有所值的评值主体是谁？谁来组织？通常怎么组织？
答：根据财政部物有所值评价指引（财金[2015]167号），物有所值评价主体、。