陈文波、宜昌市伍家岗区人民政府二审行政判决书

陈文波、宜昌市伍家岗区人民政府二审行政判决书
【案由】行政行政行为种类行政征收
【审理法院】湖北省高级人民法院
【审理法院】湖北省高级人民法院
【审结日期】2020.11.23
【案件字号】（2020）鄂行终759号
【审理程序】二审
【审理法官】王仁祥马春亮胡锦明
【审理法官】王仁祥马春亮胡锦明
【文书类型】判决书
【当事人】陈文波;宜昌市伍家岗区人民政府
【当事人】陈文波宜昌市伍家岗区人民政府
【当事人-个人】陈文波
【当事人-公司】宜昌市伍家岗区人民政府
【代理律师/律所】赵传学北京市盛廷律师事务所;翟根才北京市盛廷律师事务所;刘继炎湖北诚业律师事务所
【代理律师/律所】赵传学北京市盛廷律师事务所翟根才北京市盛廷律师事务所刘继炎湖北诚业律师事务所
【代理律师】赵传学翟根才刘继炎
【代理律所】北京市盛廷律师事务所湖北诚业律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】陈文波
【被告】宜昌市伍家岗区人民政府
【本院观点】根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限、条件和程序实施的征收才是合法的征收。

【权责关键词】行政复议行政征收合法违法直接证据质证合法性证据确凿证据不足行政复议维持原判改判撤销原判政府信息公开
【指导案例标记】0
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【本院认为】本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限、条件和程序实施的征收才是合法的征收。

本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，应依据《征补条例》并参照《湖北省征补实施办法》等的具体规定，主要审查涉案3号《房屋征收决定书》是否基于公共利益需要、是否符合法定条件和程序，以及当中是否存在其他违反法律规定的情形等问题。

依据《征补条例》第八条并参照《湖北省征补实施办法》第十条规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，确需征收房屋的，属于公共利益范畴，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。

本案中，伍家岗区政府基于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设需要而实施的伍家岗区大三峡建材市场地块保障房征收项目，属伍家岗区政府结合棚户区改造规划、城市规划和改善居民居住环境等需要，经伍家岗区政府、宜昌市财政局等相关部门协商一致，并经宜昌市人民政府同意后确定的安置住房布局，能够证明实施涉案征收的目的符合公共利益需要，伍家岗区政府有权作出房屋征收决定。

《征补条例》第九条、《湖北省征补实施办法》第十一条同时规定，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

本案中，伍家岗区政府、宜昌市财政局等就沈家店棚改项
目集体土地征迁的安置房建设问题经多部门协商沟通，一致建议将大三峡建材市场地块用于村民安置房建设，并获宜昌市人民政府签批同意；宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局在在宜昌市土地储备中心提交的《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》上分别出具审查意见：“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”；宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局在“大三峡建材市场地块保障房”征收范围图上已签章确认，伍家岗住房保障中心同时予以审查签章，并将征收范围图作为附件。

前述相关事实可视为伍家岗区政府已提交证据证明涉案征收项目符合“四规划一计划”。

陈文波提出涉案房屋征收决定不符合“四规划一计划”的上诉理由不能成立，本院不予采纳。

另本案属国有土地上房屋征收，所涉大三峡建材市场地块是否为出让商业用地，本身并不构成涉案征收的阻却因素，至于征收后是否需依法定程序改变土地类型再划拨用于涉案保障房建设项目，不属本案审查范围。

陈文波提出涉案征收在未依法定程序改变土地类型之前，不得划拨用于沈家店棚改项目安置房建设，并据此主张涉案房屋征收决定违法的上诉理由，本院不予支持。

《征补条例》第十、十一、十二、十三条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日；市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告；公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

《湖北省征补实施办法》也有内容基本一致的具体操作性规定，并进一步明确：房屋征收部门应当根据规划部门出具的规划意见，合理确定国有土地上房屋征收范围。

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在征收范围内向被征收人公布。

市、县级人民政府应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的
建筑进行调查、认定和处理。

房屋征收部门应当会同财政、审计等部门，根据调查结果对征收补偿费用进行测算。

房屋征收部门应当根据有关法律法规规定、调查结果和测算情况，拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

设区的市人民政府应当对所辖区征收补偿工作进行统筹协调；市辖区人民政府拟定的征收补偿方案，在作出房屋征收决定前，应当向市人民政府报告等。

本案中，房屋征收部门伍家岗住房保障中心根据规划部门签章确认的征收范围图，完成了征收范围核定、房屋调查登记及结果公布、未经登记建筑的调查认定和处理以及征收补偿费用测算等工作。

涉案《房屋征收补偿方案》经过了伍家岗区政府组织有关部门召开的专题会议讨论，亦公开听取了被征收人意见，征求意见期限达到30日，且多数被征收人认可征收补偿方案的合法性。

在作出3号《房屋征收决定书》之前，伍家岗区政府已按照有关规定进行社会稳定风险评估。

涉案征收项目的《房屋征收补偿方案》《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》已同时上报宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府获得签批同意。

补偿方案与征收决定一并在征收范围内予以公告，告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利救济途径和期限等。

伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》及《房屋征收补偿方案》的程序基本符合《征补条例》和《湖北省征补实施办法》的规定，陈文波提出涉案房屋征收决定及补偿方案制定程序违法、社会稳定风险评估内容未完整提交应视为没有证据的上诉理由不能成立，本院不予支持。

关于涉案《房屋征收补偿方案》内容的合法性问题。

在国有土地上房屋征收与补偿过程中，征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的重要依据。

征收部门有权在不违背上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案内容时行使一定的裁量权。

根据本案查明的案件事实，涉案《房屋征收补偿方案》系依据《征补条例》《湖北省征补实施办法》等相关规定制定，当中对征收范围、补偿对象、征收部门和征收实施单位、征收补偿方式、补偿范围、产权调换安置地点、补偿费用标准、搬迁奖励及签约期限、过渡期等内容均予以了明确，符合《湖北省征补实施办法》第十七条第三款关于征收补偿方案内容方面的规定，内容基本齐全且并无明显不当情形。

另即便涉案《房屋征收补偿方案》
在内容上存在部分未尽事宜，也并不妨碍被征收人在征收补偿环节与伍家岗区政府通过协商等方式解决。

陈文波如认为其征收权益受损，同样可在此后的房屋征收补偿或赔偿程序中依法另行寻求权利救济，其于本案中提出涉案安置补偿方案欠缺主要内容应为违法的上诉理由，本院不予支持。

《征补条例》第十二条第二款规定，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

该条款设置的目的在于保障全部被征收人依法及时得到补偿和妥善安置，征收利益不被违法侵害。

虽然法律没有对设立征收补偿款帐户的方式进行明确，但所谓专户存储、专款专用，应当是指征收补偿款须存入专门用于征收补偿费用的存储帐户上，不得随意存储或将补偿款挪作他用。

本案中，按照伍家岗区政府陈述和提供的《中国工商银行客户存款对账单》《关于提供非住宅房屋用于征收安置房源的复函》，其在作出征收决定前已落实项目补偿资金1.644亿元和价值3.3亿元的产权调换安置房10378㎡，落实征补费用总计超过4.95亿元，符合本项目征收补偿预算资金3.0375亿元的要求，可认定补偿资金已足额到位。

《中国工商银行客户存款对账单》显示该银行帐户系房屋征收部门伍家岗住房保障中心以自己名义设立，可以认定此银行帐户属案涉征收补偿项目专用帐户性质。

对陈文波主张的涉案征补资金未足额到位和专户存储的上诉理由，本院不予支持。

需要指出的是，从补偿项目专用帐户中的银行流水显示，当中确存在部分资金支付并非是用于涉案项目征收补偿范围的情形，应认定违反专款专用的规定。

陈文波认为伍家岗区政府不能证明涉案征补资金专款专用的上诉理由成立。

考虑到该部分支出款项并未造成涉案项目征补资金的不足和影响到被征收人的补偿利益，本院对伍家岗区政府该违反专款专用规定的行为予以指正，并提示其应在以后的征收项目中予以改进完善；对陈文波据此主张涉案3号《房屋征收决定书》违法并要求予以撤销的上诉理由，本院不予采纳。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律和裁判结果并无不当。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈文波负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-10-28 00:19:44
陈文波、宜昌市伍家岗区人民政府二审行政判决书
湖北省高级人民法院
行政判决书
（2020）鄂行终759号上诉人（原审原告）陈文波。

委托诉讼代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）宜昌市伍家岗区人民政府。

法定代表人李伦华，区长。

委托诉讼代理人付晓宇，宜昌市伍家岗区住房保障服务中心主任。

委托诉讼代理人刘继炎，湖北诚业律师事务所律师。

上诉人陈文波因诉宜昌市伍家岗区人民政府（以下简称伍家岗区政府）房屋行政征收一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2020）鄂05行初38号行政判决，向本院提出上诉。

本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，认为不需要开庭审理。

本案现已审理终结。

陈文波原审诉称，其系宜昌市伍临路23—C5—某某房屋的所有权人。

2019年10月12日，伍家岗区政府作出《房屋征收决定公告》，称因实施伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收工作，伍家岗区政府于2019年10月12日依法作出宜伍征决字
[2019]3号《房屋征收决定书》（以下简称3号《房屋征收决定书》），现将征收决定公告如下：根据伍家岗区国民经济和社会发展年度计划、宜昌市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，就该项目涉及的房屋征收作出决定。

本案征收范围为伍临路23号，陈文波的房屋在征收范围内，故伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》与陈文波具有法律上的利害关系。

陈文波认为，伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》违反了相关法律法规的规定，从实体到程序均存在违法之处，补偿标准过低，严重侵犯了陈文波等被征收人的合法权益，依法应当予以撤销。

为此，陈文波提起本案行政诉讼，请求：1.依法撤销伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》；2.本案诉讼费用由伍家岗区政府承担。

伍家岗区政府辩称，一、伍家岗区政府具有作出3号《房屋征收决定书》的法定职权。

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，大三峡建材市场地块保障房项目位于伍家岗区××路××号，在伍家岗区政府行政区域内，伍家岗区政府有权对该项目地块上的房屋征收事项作出决定。

二、伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》合法有效。

1.征收案涉项目地块上的房屋是因公共利益需要，符合相关规划、计划。

根据宜昌市人民政府办公室《文件处理单》及宜昌市财政局《关于伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设选址的建议》，案涉项目是用于沈家店片区集体土地征迁村民的安置房建设，征收该地块上的房屋符合《征补条例》第八条第（四）项规定的公共利益需要的情形。

2019年6月28日，宜昌市土地储备中心申请征收案涉项目地块上的房屋，宜昌市伍家岗区发展和改革局的审查意见为符合国民经济和社会发展规划及年度计划，宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局的审查意见是符合土地利用总体规划、符合城乡规划，并出具了征收范围图。

案涉项目房屋征收符合《征补条例》第九条的规定。

2.完成了入户调查，公示了被征收房屋的调查情况。

2019年7月15日，伍家岗住房保障中心在征收项目公示栏上张贴《房屋征收入户调查通
知》，调查人员以《房屋征收入户调查表》的形式逐户进行调查登记，对被征收房屋的所有权人、房屋建成年份、区位、结构、面积、用途等状况进行调查。

同年8月5日，伍家岗住房保障中心在征收项目公示栏上张贴《入户调查结果公示》，将被征收房屋的调查情况以《国有土地上房屋征收调查结果公示表》的形式进行公示，完成了《征补条例》第十五条规定的入户调查事项。

3.制定案涉项目的房屋征收补偿方案。

2019年8月8日，伍家岗区政府召开专题会议，组织有关部门对案涉项目的房屋征收补偿方案进行论证并作出要求。

同年9月2日，伍家岗区政府在征收项目公示栏上张贴《关于对公开征求意见的公告》，连同《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》一并进行公示。

同年10月8日，伍家岗区政府在征收项目公示栏上张贴《关于公布伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，公告了根据征求意见情况进行修改的《房屋征收补偿方案》。

《房屋征收补偿方案》的论证、公示征求意见、修改确定等事宜，符合《征补条例》第十条、第十一条的要求。

4.《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》上报审核同意。

2019年8月12日，伍家岗区政府编制案涉项目《征收补偿资金预算方案》，征收补偿资金预算总计
3.0375亿元。

至3号《房屋征收决定书》作出之日，伍家岗区政府落实补偿资金1.644亿元，产权调换安置房10378㎡，符合补偿款足额到位的要求。

伍家岗区政府委托宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司对案涉项目进行了社会稳定风险评估，出具了《社会稳定风险评估报告》，结论为“低风险等级”。

2019年10月8日，伍家岗区政府将上述《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》上报，至同月11日，宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府均审核同意，符合《征补条例》第十二条和《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《湖北省征补实施办法》）第十九条的规定。

5.作出3号《房屋征收决定书》并予以公告。

在完成前期各项工作后，伍家岗住房保障中心于
2019年10月11日向伍家岗区政府提交《关于对伍家岗区大三峡建材市场地块保障房征收项目作出房屋征收决定的请示》，伍家岗区政府于10月12日作出3号《房屋征收决定书》，并在征收项目公示栏上张贴《房屋征收决定公告》，连同3号《房屋征收决定书》及其附件征收范围图、《房屋征收补偿方案》一并进行了公告，符合《征补条例》第十三条的要求。

以上说明，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》程序合法、内容适当、适用法律法规正确，3号《房屋征收决定书》合法有效。

三、陈文波诉请撤销3号《房屋征收决定书》的理由不能成立，诉讼请求应予驳回。

1.陈文波称伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》从实体到程序均违法，理由不能成立。

如上所述，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》的程序、内容及适用法律法规均正确，不再赘述。

陈文波并未明确指出伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》的具体违法情形，伍家岗区政府无从答辩回应。

2.陈文波称补偿标准过低，理由不能成立。

第一，《房屋征收补偿方案》是严格按照《征补条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《湖北省征补实施办法》及宜昌市相关现行规定制定，不存在违背情形。

第二，陈文波被征收房屋的补偿应通过评估确定，如其认为评估结果过低，完全可以通过复核评估、专家鉴定的方式进行维权。

第三，被征收房屋的评估事项属于补偿范畴，不属于征收决定范围，本案审理中不必审查。

综上所述，伍家岗区政府作出的3号《房屋征收决定书》合法有效。

陈文波诉请撤销3号《房屋征收决定书》的理由不能成立，诉讼请求应予驳回。

原审法院查明，为解决宜昌市伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁的安置房建设问题，伍家岗区政府2019年4月24日向宜昌市人民政府呈报《关于沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设的情况报告》，宜昌市财政局4月25日向宜昌市人民政府呈报《关于伍家岗区沈家店棚改项目集体土地征迁安置房建设选址的建议》，二单位就村民安置房建设选址等事宜与相关部门多次沟通后，一致建议将大三峡建材市场地块用于村民安置房建设。

2019年4月30日，宜昌市人民政府相关领导批示同意伍家岗区政府和宜
昌市财政局协商形成的一致意见。

2019年6月28日，宜昌市土地储备中心提交《宜昌市国有土地上房屋征收申请表》，项目名称为“大三峡建材市场地块保障房征收项目”，项目性质为“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”，征收范围详见征收范围图。

在《申请表》中，宜昌市伍家岗区发展和改革局、宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局分别出具审查意见为：“符合国民经济和社会发展规划，符合国民经济和社会发展年度计划”、“符合土地利用总体规划，符合城乡规划”，伍家岗住房保障中心经审查予以签章，并将征收范围图作为附件。

2019年7月15日，伍家岗住房保障中心在拟征收范围内张贴《房屋征收入户调查通知》，相关工作人员开展入户调查，填写《房屋征收入户调查登记表》。

2019年8月5日，伍家岗住房保障中心公布《大三峡建材市场地块保障房征收项目房屋征收入户调查结果公示》，张贴《国有土地上房屋征收调查结果公示表》，对拟征收范围内房屋的权属、用途、年代、建筑面积等内容进行了公示，告知被征收人对未经产权登记的自建房屋需认定的，可提交相关文件资料进行认定，并告知了联系人的姓名和联系电话。

伍家岗住房保障中心拟定了房屋征收补偿方案。

2019年8月8日，伍家岗区政府组织有关部门召开会议，讨论并原则同意该房屋征收补偿方案，并要求公开以征求公众意见。

2019年9月2日，伍家岗区政府在拟征收范围内公布《关于对公开征求意见的公告》，连同《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》一并进行张贴公示。

《公告》注明了征求意见的期限为2019年9月2日至2019年10月3日，以及被征收人提出意见的方式等事宜。

在收到被征收人提出的意见后，伍家岗区政府2019年10月8日在拟征收范围内公示、张贴《关于公布伍家岗区大三峡建材市场地块保障房项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，公告了征求意见的情况以及修改后的《房屋征收补偿方案》。

2019年8月12日，伍家岗区政府编制了案涉项目《征收补偿资金预算方案》，征收补偿资金预算总计3.0375亿元。

2019年10月，宜昌安泰社会稳定风险评估有限公司对案涉项目进行了社会稳定风险评估，出具了《社会稳定风险评估报告》，综合认定项目社会稳定风险为“低风险等级”。

2019年10月8日，伍家岗区政府将案涉项目《房屋征收补偿方案》、《征收补偿资金预算方案》及《社会稳定风险评估报告》上报，宜昌市住房和城乡建设局、宜昌市财政局、宜昌市自然资源和规划局及宜昌市人民政府分别于2019年10月9日、10日、11日在《国有土地上房屋征收补偿方案、征收补偿资金预算方案及社会稳定风险评估报告审批表》上签批同意。

2019年8月13日，宜昌城市建设投资控股集团有限公司向伍家岗区政府出具《关于提供非住宅房屋用于征收安置房源的复函》，为伍家岗区政府提供10378㎡非住宅房屋用于征收安置房源。

截止2019年10月12日，伍家岗住房保障中心在《中国工商银行客户存款对账单》中的资金余额为1.65亿元。

2019年10月11日，伍家岗住房保障中心向伍家岗区政府呈报《关于对伍家岗区大三峡建材市场地块保障房征收项目作出房屋征收决定的请示》。

2019年10月12日，伍家岗区政府作出3号《房屋征收决定书》，决定征收伍临路23号范围内的房屋，总户数128户，建筑面积21275.91㎡；征收实施时间为本决定公告之日起，房屋征收部门为伍家岗住房保障中心；按《房屋征收补偿方案》对被征收人进行补偿，房屋征收部门、被征收人应当按照《房屋征收补偿方案》的规定，签订补偿协议，在规定的签约期限内达不成补偿协议，由伍家岗区政府依法作出补偿决定，依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁；在3号《房屋征收决定书》中，伍家岗区政府告知了被征收人申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限，并将征收范围图、《房屋征收补偿方案》作为附件。

伍家岗区政府于同日在征收范围内将3号《房屋。