区直管社区体制下的社区自治——以安徽省铜陵市“铜陵模式”为例

区直管社区体制下的社区自治——以安徽省铜陵市“铜陵模
式”为例
张曦赟
【摘要】社区自治是指社区公共事务由利益相关的居民进行民主管理的制度.20世纪90年代,面对社会结构的急速转型、传统街居制的弱化以及单位人社会的解体,国家提出了社区建设的社会发展思路,开启了社区自治的发展模式.以安徽省铜陵市开创的区直管社区的“铜陵模式”为例,综合分析其社区自治的运行,厘清其价值和意义.
【期刊名称】《南京工程学院学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2015(015)002
【总页数】3页(P13-15)
【关键词】社区;社区自治;铜陵模式
【作者】张曦赟
【作者单位】安徽大学社会与政治学院,安徽合肥,230601
【正文语种】中文
【中图分类】C916
基于全国着力推行社区改革的现状，社区体制改革已是必然趋势。

社区体制改革实际上意味着我国城市基层社会生活框架的一次自我完善。

社区体制创新，不但要加强机制的能力建设，更要加强自治的能力建设。

社区体制改革一方面是资源下沉到
社区，政府投入更多进行社区建设，整合社区组织结构；另一方面引导社区自我的管理和服务，促进社区自治的实现。

实现党中央提出的构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区自治格局，需要通过国家减少干预，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，通过自助、互助和他助，发展社区的服务与管理，逐步实现社区自治。

在此背景下，安徽省铜陵市发扬改革创新的精神，率先开创了区直管社区体制的“铜陵模式”，大胆撤销了街道办事处这一层级，实现了社区改革的新突破。

(一)社区组织架构
铜陵市在社区管理中采取“一个核心，三个体系”的组织架构，即建立以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、社会组织三个体系为支撑的社区自治体制。

1.社区党工委
社区党组织发挥“总揽全局、协调各方”的指导作用，居于社区治理的核心地位。

按照党章的有关规定成立的社区工委是社区的领导核心，支持和保证社区居民委员会依法自治、履行职责,促进社区的和谐稳定。

相比以往，在社区改革之后，党支部更为活跃，社区鼓励居民以住宿楼栋、小区为单位建立党支部，开展活动也更频繁、主动，使党建工作更加全面和多样。

2.社区居民委员会
街道撤销后，社区居民委员会更加着力推进基层群众自治，实行自我管理、自我教育和自我服务，以期进一步完善社区居民委员会组织体系建设。

在社区改革中，社区居民委员会直选产生，成立社区居民代表大会和议事委员会，民主协商讨论本居民小组的公共事务，依托居民小组、楼栋等载体健全各类群众性组织；而且剥离不属于居委会的职能，明确社区居民委员会及下属各专门委员会、居民小组长和楼栋长的职责，吸引居民参与。

3.社区公共服务中心
社区公共服务中心是区政府设在社区的基层行政管理和公共服务机构，履行社会管理、服务居民的职能，是政府为方便居民办理日常事务在社区设立的接待机构，参与、协同社区管理和服务。

与原街道模式相比，平均每单位的社区服务站的服务范围有所增加，由一个村镇扩大到一个社区中的几个村镇。

同时，原街道党工委及群团、武装等部门的职能和原街道办事处相关公共管理和服务等职能下放到社区，社区服务站的行政服务能力得到增强。

(二)社区人员配置
社区工作者作为区直管社区体制改革一线的实践者，对铜陵社区综合体制改革的突出感受是权责增加。

第一，工作人员满负荷工作。

街道撤销后，各个街道驻村的服务站整合成一个社区服务中心，原街道的相关服务和审批等职能下放到社区，社区工作者的工作密度增加，同时承担了原街道和社区的双重职能。

第二，工作人员的纵向工作扩大化。

社区工作由单一执行转变为计划加策划加执行，工作人员的工作范围更广。

第三，工作人员的横向工作扩大化。

工作人员除坐班外，增加了网格员的工作。

即划分AB岗，按照每300户左右划分一个网格，配备一名网格管理员，主要负责执行日常巡查和综合信息采集等工作，变坐等服务为主动上门服务，承担双重的任务。

改革有利于将政府服务管理重心下沉到社区，而基层工作者更加关心的是能否在实现资源配置向社区倾斜的基础上，促进社区工作者福利待遇的提高，这也关系到能否更多地吸引人才参与到社区工作中来。

由于工作岗位多为聘用制，工资和福利待遇普遍不高，这成为一个制约社区人才引进的障碍。

改革后的工作性质对社区工作者提出了更高的角色任务和要求。

如有的工作者表示，在一个窗口上对应八个部门，复杂多样的工作要求工作者“文武双全”。

为了达到工作要求，工作者开展再教育、职业技能考核，实现持证上岗，如参加社会工作师
考试、心理咨询师考试等。

这些做法既实现了工作规章制度化，又促使工作者提升知识水平，实现自我成长。

(一)社区运行的扁平化趋势
1.减少管理层级
社区的扁平化趋势是目前社区改革普遍的着力点。

我国从中央到基层各级管理层次过多，造成各级管理层职能重叠，影响了政府的行政效率，阻碍了基层与上级管理层的沟通与交流。

在此情况下，社区管理体制的扁平化有其必然趋势，街道的撤销有其合理性。

2.代办代理制度
代办代理制根据社区行政区域、居民分布等因素，在每个社区都设立一个社区服务中心。

居民所需办理的手续，如计划生育证件、户籍办理等由社区服务中心工作人员进行代理代办，居民不需要在多个部门之间奔走，社区也不再需耗时申请上级批复，可以更快完成申办事项。

不过社区更多的是扮演代理人的角色，并以此来判定情况是否属实，而不能直接签字同意或批复。

3.网格化管理
社区网格化管理即在社区按照300户一人的要求划定网格管理责任区和网格员责任人，建立社区工作者的AB岗制度。

社区工作者在担任本职岗位的同时需要兼任网格员，社区工作人员变办公室服务为主动上门服务，及时了解社区居民的诉求，预防社区隐患发生并解决问题。

与此同时，建立楼栋长，充当楼栋居民之间沟通交流的信息员、处理居民生活问题的调解员，配合社区做好社区治安、环境、计生以及政府下达的各项工作任务。

4.社区信息化建设
铜陵市在安徽省率先开通网络信息服务平台，并与便民服务热线构建联动机制，开通了十六大类社区服务项目，社区居民通过拨打热线电话或登录网站，选择所需的
服务项目，热线服务平台即可通过系统提供相关企业信息并进行登记派单，由相关企业及时提供公开、标准、安全的便民服务，并由平台监督和回访，实现后续监管。

总体而言，不论是代办代理的实行或是网格化、服务平台建设，从运行效果上，都立足于在基层解决问题，促进社区横向组织结构的建立。

实际上，都是通过组织扁平化实现去行政化，激发基层活力。

(二)社区基层民主自治建设
铜陵改革着重强调居民自治，推进基层民主建设，把去行政化、强化居民自治、“由替民做主到让民做主”作为改革的主攻方向。

1.构成完善的社区自治的组织体系
选举产生居委会并进一步明确其主要职责，将不属于社区居委会的职能进行剥离。

组建各类相关委员会，并鼓励居民代表参加。

组建社区居民代表大会和社区议事委员会，因地制宜设置居民小组和楼栋，逐步形成社区居委会、居民小组、居民楼栋上下连贯、左右互通的社区自治组织体系。

2.建立完善社区自治的制度体系
建立并完善社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等一系列制度和体制机制，民主协商并共同讨论与社区居民切身利益相关的公共事务。

3.着力推进社区自治活动有效开展
以听证会、论证会等形式，将小区拆违、环境整治、场所建设等涉及居民切身利益的社区事物交由居民自主决定并按居民意愿执行。

鼓励居民对政府执法部门依法行政、履行职责等情况进行评议和监督。

定期开展多种类的文体娱乐和自治服务活动，保证民意诉求渠道的通畅，引导社区居民积极参与社区自治和建设。

(三)社会组织的协同发展
社会组织是社区自治的重要组成部分，这些或自发聚合或居委会牵头的组织在居民
和政府之间起到了极大的缓冲效果
[1]。

这种方式，正是近年来上至中央政府、下至社区都量情推行的“政策缓冲带”，非常符合当下构建和谐社会关系的需求。

就铜陵社区的现状来看，社区内的社会组织主要分为两大类。

一种是机构及活动都比较简单的文体类组织，其受众面广，可起到丰富居民生活、加强彼此联系纽带和构建社会关系的作用，是大众组织。

另一种是社区协管类组织，比如老年人的网吧监督组织、老党员义务巡逻、调解以及环卫等，为政府行政起到协管作用。

同时，铜陵社区拥有比较完善的志愿者队伍。

由大学生或企业的志愿者团体共同构成了比较健全的志愿者体系。

随着社区改革的深入和居民需求的多样化，这类团体在解决社区问题时扮演着越来越重要的角色。

经过对文献资料的查阅和分析，铜陵地区的社会组织无论在类型上还是在职能上都走在了前列。

尽管在铜陵改革中社会组织起到了很大的作用，但是社会组织参差不齐，影响力小一直是一个问题。

一方面，大众组织松散，甚至没有规范。

只有自上而下的协管，没有自下而上的反馈机制。

另一方面，缺乏专业的社会服务机构。

社工比例过少，专业的水平还不够高，遇到复杂问题只能求助于政府强制执行。

而要求较高的专业组织在社会发展中是扮演着重要的角色的。

(一)社区自治的成果与不足
以居民为主体来看，居民自治的改革落实了实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育的要求，创新实施自主改革，通过居民对管理政策的反馈进行相应调整，实现自下而上的改革。

以政策为客体来看，政策在落实的过程中效率得到提升。

由于街道办这个“二传手”的存在，以往冗繁的程序和核检往往拖慢了解决问题的进度，使很多人提上去的意见和建议石沉大海，居民并不满意。

当前的自治模式令社区相关部门对口管理，专
人专事，极大地解决了效率低、上访无回应等问题。

但是由于改革经验不足，社区自治也存在一些问题。

比如，身份转换不到位，从行政管理人员到社区服务人员，部分工作者并未真正参与到共治的环节中；政策落实不到位，基于过渡期间各部门之间的职能分配还不是特别明确，难免存在一些政策落实不到位的问题；居民信心不足，部分居民仍旧保持着改革初期那种怀疑的态度；对社区自治的误解，无论是工作者还是居民，或多或少对社区自治有误解。

在社区体制改革的任何阶段，我们都深深地认识到社区民主管理核心是民主，强调的是多数人的管理，而不是少数人、几个人甚至于一个人的管理。

既然是多数人的管理，那么对居民参与管理就有了较高的要求。

需要强调的是，民主管理是利益相关者参与的管理，事实上，真正涉及全体居民利益的社区公共事务是很少的，频繁出现的、大量的事务是涉及部分居民利益的社区公共事务，那么在社区自治推进过程中的把握程度就至关重要。

政府首先要转变主导和管理社区的观念
[2]，以社区支持者的身份推进基层社区自治的发展，推动社区建设和自治的三大社会性基石的建设和完善。

公民意识强调人在社会生活中的责任意识、公德意识、民主意识等基本道德意识，具体到社区中，就是一种社区认同感，是一种情感的投入。

目前的社区改革存在政府对于社区自治的积极性高于社区居民的现象，但是社区自治的主体是居民，必须建立居民的公民意识，实现真正的社区自治。

社会交往和社会关系是作为社会生活共同体的社区不可少的基础，缺乏这种关系的社区，只能是没有社会意义的纯粹地域性概念。

必须改变城市化后社区失去原先乡村特有的乡土邻里关系却又尚未建立现代社区的社区关系而造成社区居民彼此陌生和脱离的现状，建立稳定的社会交往和社会关系。

社区组织和志愿者是推进社区建设的重要力量，社区的管理和服务是有限的，需要社会组织或志愿者来弥补社区无法满足的居民需求。

健全和完善社会组织和志愿者队伍的建设并建设专业的社会工作者服务机构，必将有助于社区的建设和改革。

[1] 金红磊．社区自治背景下的城市社区：管理模式及发展路径[J]．湖湘论坛，2009(5):109-111.
[2] 李丽君．我国城市社区治理的变迁及发展走向[J]．山东社会科学，
2005(7):123-125.
Key words: community; community autonomy; Tongling mode。