地方政府债务风险研究

地方政府债务风险研究

随着地方政府债务规模不断扩大，债务违约风险剧增，政府破产已经不是不可能的事情。通过对我国政府债务存在的主要问题进行分析，同时对比企业破产和政府破产关系，提出解决地方债务的建议对策。

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政府破产;地方债务;土地出让

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1 我国地方政府财政的现状

随着地方政府债务不断的创造历史新高，很多地方政府债务已经处在破产的边缘。2014年国家审计署发布了2013年度全国政府性债务审计结果，全国各级政府负有偿还责任的债务达20.7万亿元。自从李克强总理提出把经济发展控制在合理区间，政府有意的控制国内经济的增长速度，与前几年相比，GDP快速增长达到两位数，已经不再可能。2014年预计的经济增长速度GDP应该在7.3%-7.5%之间。很多地方政府的还债压力特别大，加之全国房地产业遇到了寒流，全国房价普遍下降。而作为地方财政收入主要来源，土地和房屋的税收会大大降低。随着地方政府的收入减少，很多地方政府的隐形债务或间接担保的债务会暴露出来。由于地方政府很多资金是来源于银行，银行担心政府债务违约而承担过多的风险，不仅不会再借款给地方政府，还会通过各种渠道快速的回笼资金。这样地方政府通过地方融资平台融资也会变得十分困难。一旦进入恶性循环，政府融资就会出现很大的困难，政府债务违约和破产就不再是不可能的事情。其中，济南政府债务危机已经给全国敲响了警钟，在齐鲁银行2013年的年报，披露了济南市历城区城市建设综合开发公司3507万贷款本金违约，并欠息高达613万元。此外，美国底特律政府破产也是个活生生的例子，曾经是全美第五大城市、“汽车之城”的底特律向州法院递交了破产保护申请。自金融危机爆发到现在，美国至少有15个城市申请破产。而自1937年以来，美国有约600个城市申请破产。由此可见，一旦我国地方政府出现大面积债务违约，我国地方政府也就存在破产可能。

2 地方政府破产与企业破产的关系

地方政府破产，就是政府债务出现违约，首先受影响最多的就是金融机构，主要包括银行、保险公司、基金公司等。其中损失最多的银行，因为很多地方融资渠道主要是通过银行。银行是与地方政府有着密切的联系，尤其是地方性银行，主要的出资人就是地方政府。还有就是通过保险公司、基金公司、证券公司为地方政府融资，发行政府抵押的各种金融衍生产品的金融机构。一旦无法按时归还

资金，银行等金融机构将陷入巨额的债务危机当中。

同样银行等金融机构因为地方政府债务的影响，很可能也会出现挤兑风波，甚至银行破产。虽然我国还没有什么关于地方政府破产的保护法律，但是关于银行破产条例的征求意见年初就已经公布。目前我国很多国企将面临着混改，国家产业机构面临着一次大的调整，包括银行业在内的各种金融机构。许多地方政府的支柱产业都是房地产业，如果我国房地产行业出现崩盘，银行很多的贷款就将很难收回，从而银行现金流通也会出现问题，除了向其他金融机构拆借资金办法以外，就是快速回笼资金。而资金大多数都是政府担保项目和企业或者直接购买地方政府债券。如果地方政府没有资金偿还债务，那么银行就得倒闭。银行一旦倒闭就会影响到政府的资金来源。

银行等金融企业破产意味着企业清盘与不复存在，而地方政府破产只是财政的破产，不是政府职能的破产，政府破产重在通过财政平衡、债务重组等方式解决债务问题，而不是让政府消失。但尽管如此，政府破产对防范地方政府债务风险仍然具有非常积极的作用。地方政府破产具有风险隔离作用，由于地方政府可以申请破产，地方政府的债务风险是隔离的，因此，一个城市的问题不会带来整个国家的系统性风险;地方政府破产还具有止损作用，可以把债权人的损失控制在一定限度之内，在一定程度上保护债权人的权益;地方政府破产也具有惩戒作用，破产城市的公共支出将大幅缩减，百姓要承担更高的税负，对破产负有责任的官员，其仕途将受到影响;地方政府破产更具有警示作用，提醒人们反思地方经济和财政发展模式存在的弊端，并及时转变发展方式。我国地方政府不能破产导致其债务风险是发散、积累，不可控的，中央政府将成为最后的兜底者，地方官员不需要为借债行为承担责任，借债扩张投资的冲动难以遏制，传统经济与财政发展模式则难以改变。

3 防止地方破产的对策建议

3.1 清理地方政府债务，健全偿债机制

地方政府应该抓紧时间清理地方政府债务，进行分类化解，禁止再扩大地方债务规模，不能因为怕债务违约，就继续违规举债或借款。这样不仅不能解决债务违约，还可能导致更严重的政府破产。很多地方政府的财政收入增长明显减缓的同时，地方政府债务在快速增长。很多地方政府公布GDP与实际GDP情况不符，这些地方政府扩大了GDP的数据。去年我国公布的GDP与各省公布的GDP 之和相差很多，地方政府公布的数据远远高于国家公布的数据。同时地方政府很多债务是隐形的或者担保者，国家很难统计，因此地方政府应摸清债务结构，划分层次，区别对待，对那些直接隐性债务，应提前预测未来可能的支出缺口;对或有隐性的债务，应加强管理，否则或有隐性债务在地方政府出于各种公众压力承担还债责任的情况下，会变成政府直接显性债务;对或有显性的债务，应坚持由举债主体自行清偿债务，尽量避免其向政府直接债务转化;而那些已是显性的债务，地方政府应根据债务的期限与数量，制定出偿还计划，并可建立相应的偿债基金。在清理控制债务规模同时，建立健全的偿债机制，更是防止政府破产的关键。地方政府应设立地方政府债务风险准备金，通过年初财政预算、年度预算

超收、年终结余调剂以及投资收益等方式的有机结合，来作为偿还债务的资金来源，然后实行专户管理、专款专用，用于确保政府债务能够按期偿还，增强地方政府防范与化解债务风险的能力。我国地方政府举债和美国地方政府举债还有本质的区别，我国举债主要的目的是投资，而不是消费，所以健全偿债机制，完全是可以避免政府破产的。3.2 减少地方政府开支，加强监管

很多西方国家地方政府通过减少财政开支，控制政府债务规模。例如裁员和削减一些庞大臃肿的政府机构。2014年我国中央政府要求地方政府控制政府财政支出，但地方存在很多严重超支或透支现象。地方政府现在这种情况下，很难做到减少地方债务规模，必须加强监管。只能在现有的情况下，尽量减少地方债务的快速增长。让地方债务的增长速度控制下来，与经济增长的速度相适应。不能再像以前那样依靠举债政府来扩大投资，追求经济的快速增长，要严格界定政府投资范围，尽可能使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域以及对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目，例如基础教育与科研、环境保护、城市交通、能源、公共卫生、农业基础设施与市场基础设施等公共产品领域。否则会加剧我国经济发展“三驾马车”的内在矛盾。加强监管的同时，要制定一些关于地方政府投融资条件、地方政府债务偿还条例和投融资项目决策失误后责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化。监管的目的不是限制地方经济发展，而是让地方政府花好每一分钱。

3.3 拓宽地方政府融资渠道，降低融资成本

很多地方政府资金收入主要依靠出让土地的收入，这样很危险风险很大，因为只有在政府的土地出让价格高于开发成本，才能实现政府土地使用权出让所获收益用于补偿基础设施投资的支出，再把盈余部分投入新地块的开发这种良性循环和投资资金的周转使用，政府才不会陷入债务困境之中。而这些也明显表明地方政府缺少资金，融资渠道不畅通。我国目前已经在十个省市实行自行发债，主要是解决地方政府融资问题。根据国际惯例，判定是否地方破产的标准不是资不抵债，而是是否能够偿还到期债务。虽然这种为银行体系松绑的举措，有助于地方政府提高其经济运行和财政状况的透明度，进而提高其运行效率，但负面效果同样存在：自行发债并没有改变地方政府面临的债务压力，只是等同于将地方政府破产的潜在风险延迟了。在这样的背景下，允许部分地区试点自行发债，无非是延缓了地方债务到期高峰潮的来临。所以中央政府应该加强地方自主债务的监管，防止地方政府过渡举债。中央政府在给予地方政府更多自主权利，但是还要控制风险，由2009年2000亿元地方债到2014年4000亿元规模内。根据财政部公布信息，上海等10个地区试点自发自还债券总规模为1092亿元，其中江苏174亿、广东148亿、江西143亿元、山东137亿元、浙江137亿、上海126亿、北京105亿、宁夏55亿元、深圳42亿、青岛25亿元，其余地区仍由财政部代发代还。同时自主发债地区实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4∶3∶3，这并不是给试点地区以“借新债还旧债”的机会，而是有利于缓解地方偿债压力，优化地方债务结构。同时还可以大大降低政府融资平台，将来可能更多地区可以实现自发自还。