公务人员财产申报制度之立法思考

公务人员财产申报制度之立法思考作者：陈香酥来源：《十堰职业技术学院学报》2013年第02期摘要：公务人员财产申报制度被称为“阳光法案”，是国际社会公认的预防腐败的终端利器，各国均在立法中做了完善规定。

当前我国的公务人员财产申报制度尚未真正确立，只限于政策性规定，没有上升到立法层面，缺乏强制性、执行力和有效监督，不能充分发挥从源头上预防腐败的应有作用。

我们应适应我国当前的反腐形势，考虑将这一制度入法，并参照国外立法先进经验，确立完备的制度内容。

关键词：预防腐败；财产申报；阳光法案；公示中图分类号：D630 文献标识码：A文章编号：1008-4738（2013）02-0030-04党的十八大报告中指出，反对腐败、建设廉洁政治，是人民关注的重大政治问题，这个问题解决不好就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。

在2013年1月21日召开的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议中进一步提出，全面推进惩治和预防腐败体系建设，制订《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》并抓好落实，坚持“有案必查、有腐必惩”，“认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实”。

这些都充分表明我党和政府在反腐问题上的坚定立场和决心。

我们要构建惩治和预防腐败法律体系，需要建立公务人员财产申报法律制度，这是从源头上遏制腐败、预防腐败的行之有效的重要举措。

所谓财产申报制度是指法定范围内的国家公务人员依照法定的期限和方式向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度[1]。

其被国外视为预防腐败的“阳光法案”和终端利器。

虽然我国早在1994年第八届全国人大就将《财产收入申报法》正式列入立法规划，但时至今日，财产申报制度仍未以法律形式确立下来。

从全国人大常委会相关会议精神来看，2013年公务员财产申报法有望列入立法规划。

一、财产申报制度入法之可行性分析中央和地方先后公布了多项关于公务员人员财产申报的相关规定，只是由于立法时机尚不成熟而没有将之上升到法律层面。

从当前形势来看，这一制度入法的合理性和可行性可从以下方面加以论证：首先，公务人员财产申报制度入法符合我国当前反腐形势。

在党的十八大报告中指出，“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。

”惩治和预防腐败体系的建设中，我国相继出台了一系列的法律法规，例如2005年公务员法及其配套法规，但是却没有对公务人员的财产申报制度作出规定。

公务人员财产申报制度最早起源于1766年的瑞典，规定公民有权利查看从普通官员到首相的纳税清单。

这是世界上最早推行的官员财产登记制度，这一制度一直延续下来，瑞典也因此成为世界上清廉指数最高的国家之一，2010 年瑞典的清廉指数为9.2分，全球排名第四，紧随丹麦、新西兰和新加坡（此三国并列第一，分值为9.3分）之后[2]。

从各国财产申报制度的运行现状来看，其在预防腐败方面的作用至关重要，不可忽视。

1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2001年中央纪委、中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，初步确立了我国财产申报制度的基本框架。

2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求副处级以上领导干部及其配偶、共同生活的子女应当申报收入、房产、投资等事项。

从总体上看，以上几个规定在性质上都属于政策性文件，还未上升到法律层面，效力层级较低，约束力和强制力不够，存在“财产申报主体和财产范围过窄、申报程序缺乏严格的可操作性执行细则、申报结果缺乏透明度、未向社会公开、申报的受理机构缺乏应有的权威性、惩戒措施缺乏刚性与威慑力、违规拒报或不如实申报的责任过轻”等诸多不足[3]。

其反腐效果必然大打折扣。

目前，我国反腐形势严峻，公务人员财产申报制度入法迫不及待。

其次，各地关于公务人员财产申报的试点工作，积累了实践经验。

各地关于公务人员财产申报的试点工作也已逐步开展，自2008年以来，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南湘乡、宁夏银川等地先后实行了公职人员财产申报制度。

2012年广东省又拟定珠海横琴新区、韶关始兴县为领导干部家庭财产公开试点，广州市主动确定南沙新区作为市级试点，试点工作将在2014年前完成，并逐步推开。

春节后，公务员便可通过当地内网查阅相关人员的家庭财产信息，内容涵盖了工资、房产、投资等六大类，并将根据进展逐步适当向社会公开相关信息。

各地公务人员财产申报的实践，在社会中反响极好，社会关注度高，迎合了人民群众对权力掌握者的监督心理，并对公务人员的行为起到了制约作用，在透明中使权力阳光运行，并为此制度入法奠定了实践基础。

再者，国外立法先例，为我国公务人员财产申报制度入法提供借鉴。

世界上大多数国家和地区都是以法律规范作为此制度保障的。

自1883年英国的《净化选举，防止腐败法》首开该制度的立法先河以来，美国、法国、澳大利亚、新加坡、韩国、加拿大等国纷纷效仿并以立法的形式建立起符合本国国情的财产申报制度，有的甚至将这一制度上升到宪法层面，将财产申报作为公务人员的宪法性义务加以规定。

各国根据自己的不同情况对公务员的申报范围、申报程序、申报内容都做了相关规定，涵盖了公务人员任职、就任、卸任等时期的工资、收入、债务、相关社会关系等范围，并将申报内容加以公示，任何社会公众均可查阅。

这些立法先例都在各国的廉政建设中发挥了重要作用，并为我国《公务员财产申报法》的制定和颁布提供了参考。

我们可以从实际情况出发，针对当前反腐需要，有选择地借鉴其先进立法，构建我国的公务人员财产申报制度。

最后，公务人员财产申报制度入法符合国际反腐公约要求。

1990年第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上通过了《反腐败实际措施》，要求公职人员全面公布个人财产，定期提供简要报告，并建议应制定法律惩罚那些不依法公布财产者。

1996年12月12日第51届联合国大会通过的《公职人员国际行为守则》中规定：“公职人员应视本人的职务并根据法律和行政政策的许可或要求，按要求公布或披露，并在可能的情况下，公布或披露其配偶和/或其他受赡养者的私人资产和债务。

”2005年12月14日开始生效的《联合国反腐败公约》中，在预防腐败方面也明确规定“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。

”我国作为联合国成员国之一，并于2005年12月10日在联合国反腐败公约上签字，理应遵守公约及相关联合国文件要求，建立公务人员财产申报的法律制度。

此外，公务人员财产申报制度入法，确立公务人员的财产申报法律义务，可有效地实现与刑法、刑事诉讼法等法律的衔接，使得巨额财产来源不明罪中，国家工作人员在收入与财产差额巨大时对差距合法性的证明责任上有了充分的法律依据支撑，并对国家工作人员的行为起到警示作用，促使公务人员廉洁守法、克己奉公。

二、公务人员财产申报法律制度的构建我国在制定《公务人员财产申报法》时，应至少包括下列内容：（一）申报主体关于财产申报的主体范围，2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中界定为副处级以上领导干部及副调研员以上非领导职务的干部及其配偶、共同生活的子女，学界对此认识不一。

有的认为，根据平等原则，具有申报义务的主体应为所有的国家工作人员，即与我国刑法规定的巨额财产来源不明罪的主体相一致[4]，目前持此观点的学者较多。

有的认为财产申报主体应当包括所有有可能利用其职权、地位、影响来进行以权谋私、贪污受贿活动的人，具体可以包括：第一，全国及地方各级人大及其常委会任命的各级领导干部；第二，由各级人民政府及所属机关任命的科以上干部；第三，除上述人员外，在国家机关中具体经营人、财、物的人员[5]。

我国公务员队伍庞大，没有政务官和事务官的区分，申报主体不应无限制的扩张，否则极有可能流于形式而致使该制度落空。

根据权力与责任相一致原则，参照公务员法对公务员职位的分类及其对应关系的界定，并根据我国腐败现象发生的规律，及申报制度实现的可能性，财产申报主体的范围应界定为乡科级副职及以上领导职务及副主任科员及以上非领导职务公务员，并包括其配偶和共同生活的子女。

（二）申报财产范围2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中规定：“领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：（一）本人的工资及各类奖金、津贴、补贴；（二）本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；（三）本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；（四）本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；（五）配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；（六）配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。

”包括了工资、收入、房产、投资等各种情况在内，但是从中我们可以看出，申报范围大多为投资、不动产和财产增长，申报财产范围较窄。

在公务人员财产申报范围上，学者观点趋于一致，都赞同扩大现有申报范围，囊括全部家庭财产，真实反映公务人员家庭现有财产状况，避免为公务员人员隐匿和转移财产留下法律漏洞。

另外，我们认为，现在人民生活水平提高，财产流转情况较为频繁，现有财物更新快，例如，手机、电脑、电视、冰箱等消耗品和生活用品，虽价值较高，但是价值下降快、更新快，在界定申报财产范围时应设定财物价值下限，不能芝麻绿豆一起抓。

国外立法中的申报财产范围一般比较宽泛，包括各种有形和无形财产、动产和不动产、财产增加和流转情况、债权债务，也包括了旅游等服务项目在内。

参照国外立法中关于申报财产范围的规定，结合我国现实情况及经济发展趋势，我们应将公务人员申报的财产范围界定为：工资薪金；不动产所有权和使用权（例如房产、土地等）；交通工具（例如车辆、船舶等）；各类存款、有价证券及金融理财产品；贵重金属（包括金银首饰在内）；从事讲学、写作、咨询、书画等兼职或业余劳务收入；发明创造等无形资产；5000元以上的债权债务情况；投资或经营情况；价值5000元以上的古董、名字画；价值5000元以上的其他流动资产及买卖交易（例如现有的家具、电器，由继承、馈赠买卖形成的财产增加及变动等）。

以上财产均指家庭财产，包括配偶、共同生活的子女名下财产在内。

（三）申报受理机构对于公务人员财产申报受理机构，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中指出，领导干部报告个人有关事项，按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门负责受理。