社会救助

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从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概 念替换，是一种观念上的飞跃。
在现代国家，公民因维持不了最低生活水准而获得社 会救助，是公民生存权利的体现
社会救助是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害 或其他经济原因、社会原因而无法维持最低生活水平的社 会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。
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3.消除贫困的途径：能力与机会 (1)政府通过明智的社会经济政策影响经济增长和收
入分配格局。
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• (2)增加获得赚钱的机会和提高对机会的反应能力 • (3)从产业政策角度实施的反贫困战略。 • （4)劳动力流动与反贫困 •
第二节 社会救助的对象、标准、筹集及使用
• 掌握社会救助的对象 • 社会救助基金的筹集和使用
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➢ 市场机制的运行增加了个人职业及收入方面的不稳定 性。
➢ 自身人力资本低下，在就业竞争中处于劣势。
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1996—2003年城市居民最低生活保障资金投入情况
年份
1997
1998 1999 2000 2001 2002 2003
低保资金
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（亿元）
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方面。所以，恩格尔系数降低可以成为从整体上看人民生活 的水准已进入小康的标志之一，意味着“蛋糕确实做大了”。
但是，在全面建设小康社会的今天，人们在看到经济快速发 展，恩格尔系数不断下降的时候，不应忽视，恩格热系数还 只是个宏观的、总体水平的指标。我国的经济总水平虽然提 高了，但在国内农村地区还有几千万的贫困人口，还有许多 无法完成义务教育的失学儿童，城镇地区还有数以千万计的 失业人员和低收入者。他们需要国家财政税收方面给予适当 的转移支付，需要各种类型的扶贫建设活动，特别是建立和 完善社会最低生活保障制度。
一个好的体制应该能够有效地界定和保护一些高收入，特 别是对其中的新科技、新技术、新物质和精神产品的开创 者和各行各业中靠真才实学、努力工作来获得高收入的人 员。对此，社会大众不会产生不满。这样的高收入不但不 会影响稳定，而且是一个社会能不断进步，经济能蓬勃发 展的动力来源。
同时，一个好的体制还应该落实并保障宪法赋予公民的各 项基本权利、制约政府机构的权力、破除经济中的行政垄 断、严惩官员的贪腐行为、给予社会弱者以很好的保护， 减少社会差距与不公名，维护社会经济政治秩序。
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• 特征： • 对象的选择性 • 资金来源和给付的单向性 • 救助标准的低层次性 • 时限的短暂性 • 贫困线划定的相对性
二、社会救助与反贫困
社会救助的经济功能
帮助陷入“贫困陷阱”中的社会成员——主旨是反贫困
再分配主要通过
政府实现国民收入再分配的重要工具
政府转移支付以
及政府主导的慈
间接影响市场经济的运行
修订称为新济贫法，这部法一直到1948年才被废除。新旧 济贫法历时3.5个世纪。 • 新旧济贫法： 一是丧失个人声誉，接受救济被社会看作是一个污点； 二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动； 三是丧失政治自由，失去公民权、特别是选举权
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• 20世纪初，社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理 思想的旧概念，提出了“公共援助（Public Aid）”这一 新概念，后来逐渐为官方所认可。
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（三）社会救助待遇的支付形式 1.紧急救助、临时救助和定期定量救助 2.现金救助、实物救助和以工代赈等
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第三节 社会救助体系
• 了解社会救助体系的分类 • 重点掌握我国社会救助体系
一、社会救助体系
（一）社会救助体系的分类 1.按照社会救助项目支付方式的不同分为现金救助和实物救
助: 2.按照社会救助项目的性质与用途相结合的标准，分为救助 类项目和预防类项目。 3.其他分类
导致贫困的诸因素经常是相互叠加、联动和互为因果的，使得 贫困者处于一种越陷越深的恶性循环。其循环模式表现为： 生活于贫困境况中的人们，由于从小就受到贫困文化的熏陶，他 们缺少向上的进取动力，环境也使他们难以有较高的成就动机。 低成就动机导致低社会流动性，受教育的机会少，受教育的层次 较低，这使得他们在就业上的竞争力薄弱。 低教育水平、较弱的竞争力，自然导致他们只能进入低收入职业， 处于较低的社会地位层次，低收入的职业和低的社会地位使他们 更为贫困。
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中国的绝对贫困主要是发生在资源贫乏、土地贫瘠的偏僻 山区。
少数民族人口在贫困人口中占极不相称的高份额，这主要 是由于地理上的原因。
贫困地区分为国家确定的贫困县和各省确定的贫困县两 大类.
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(2)救助式扶贫与开发式扶贫 ➢ 救助式扶贫—— “输血式”扶贫； ➢ 开发式扶贫—— “造血式扶贫”。
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（二）中国社会救助体系
1.救灾 （1）自然灾害类型: ①气象灾害 ②地质灾害 ③地貌灾害 ④水文灾害 ⑤生物灾害 ⑥森林火灾等。
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（2）救灾的对象与内容 对象：灾区及其灾民 内容：广义和狭义的救灾
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2.农村扶贫 （1）扶贫的对象: 三无的老年人、残疾人、未成年人 和因病、灾、缺少劳动能力等造成 生活困难的贫困对象
• “公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济
贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政
策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的的济贫法，代之以
合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又
衍生出“社会救助（Social Assistance）”一词，两者基
本上是在同一意义上使用的。
一、社会救助的对象
• 1、三无的公民 • 2、突发性灾害造成生活贫困的公民 • 3、有收入来源，但生活水平低于或相当于国家法定最低生
活标准的公民
二、社会救助标准的确定
（一）最低生活水平的涵义 测度生活水准的通用尺度是家庭的收入和人均支出。 1.绝对贫困的内涵
它是从绝对客观的物质指标去测量贫困的 2.相对贫困的内涵
同时，同期基尼系数的变化趋势又足以引起人们的不安。近 年来，这一数值的升高同样很快。已从1980年的0.33盘升至 2001年的0.45。这表明：我国社会收入分配的已经拉大。说 明虽然在整体上“蛋糕确实做大了”，但是在社会成员中 “蛋糕分配”的非均等程度却在扩大。
针对我国社会收入差距不断扩大的现象，一些经济学家及官 员们依照收入差距拉大就会引发社会动荡，破坏社会稳定的 观点认为：“我国的基尼系数增长过快”，“已经超过0.4 的国际警戒线”，“中国人是非患寡而患不均的”，甚至发 出了警报，以说明问题的严重性。
(4)贫困严重度。它是指不仅贫困的发生率和贫困深度增加， 而且穷人之间个人消费的分配也变得更不均等。贫困严重 度等于先把单个贫困人口的收入低于贫困线部分的比例取 平方，再把所有贫困人口加总起来，除以总人口。
（5）阿玛蒂亚.森的贫困指数与社会福利指数
此外，5岁以下儿童死亡率、预期寿命、净小学入学率
等社会指标，也被用于对贫困程度的衡量。
思考： 如何看待我国恩格尔系数的变化？ 如何看待“我国基尼系数增长过快”“基尼系数已超过
国际警戒线0.4”等观点？ 对此，社会保障制度能够做些什么？
三、社会救助基金的筹集和使用
（一）社会救助资金的筹集 1.国家财政拨款 国家财政拨款是社会救助资金来源的主要渠道，它
包括了中央财政拨款和地方各级财政拨款，并区分为定期 定量救济和临时性、应急性救济和财政扶贫资金三大类。
人们发现，在近年来经济和国民收入快速增长的同时，我国 居民消费的恩格尔系数正在不断地下降。城镇居民消费的恩 格尔系数已从1990年的54.2%下降至2001年的37.9%，农村地 区的这一数值也从58.8%下降至47.7%。这表明：从整体水平 来看，中国居民在收入水平提高的同时，食品支出的比重正 在下降。人们可以把更多的消费金资金投向买房、家具、家 电，搞装修，以及教育、文化、娱乐、交通、旅游等各个
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（二）贫困的成因及其恶性循环
1.贫困的成因 (1)家庭获得生产资料和转移收入的机会少能Βιβλιοθήκη Baidu低。
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(2)就业机会少。
• (3)人力资本匮乏，就业能力低下。
• (4)抚养负担和赡养负担重。
• (5)抗风险能力低， 突发事件造成收入下降。
• (6)社会地位低。
(7)生产和生活环境恶劣。
2.贫困的恶性循环
资料来源：民政部救灾救济司2002年10月15日的统计报表。
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有关学者对“城市新贫困”的概念定义为：“近年来 在我国城市出现的因社会结构转型、经济体制转轨、经济 和产业结构调整、国有企业改革而诱发的贫困” 。
城市新贫困人口增加的原因主要有： ➢ 城市居民或职工原来享有的体制性“优惠”减少或消
失。
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2.社会筹集 3.信贷扶贫 通过金融部门筹集融通资金，发放低息或贴息贷款， 定向支持贫困地区。 4.国际援助 国际组织、友好国家、国际友人等向灾区、灾民提 供的物质、技术和现金方面的援助。
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（二）社会救助基金的使用原则
1.专款专用和重点使用的原则 2.无偿使用和有偿使用相结合的原则 3.分散使用与集中使用相结合的原则
五保户供养的主要形式：集中供养和分散供养
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4.城市居民最低生活保障 城市居民最低生活保障制度的保障对象为人均收入 低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居 民。
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近20年来中国城市贫困的变化情况
根据搜集不同部门发布的有关数据，反映出的20多年来城市贫困人口的近似变化。
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2002年全国城市居民最低生活保障对象的构成
(2)贫困深度。又称“平均贫困距”（Poverty gap）,它 是指贫困人口的人均收入低于贫困线的比例（%）。这一指 标可以用来估测贫困人口的收入位于贫困线以下的程度，或 曰平均差距。
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(3)贫困密集度。它等于贫困深度乘以贫困发生率，即用贫困 人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例，再将 乘积除以总人口。贫困的密集度又称为贫困差距指数。
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3.农村“五保”供养制度 “五保”一词，最早是在1956年《高级农业生产合作社
示范章程》中提出的，当时是指保证吃、穿、烧柴、住、 安葬五个方面。 目前“五保”指的是：保吃、保穿、保住、保医、保葬， 此外，对孤儿还有保教育的内容。
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五保户供养经费来源：
费税改革以前：群众统筹、村级提留、代耕、亲友领 养、国家救济、社会捐助等。 费税改革后：财政转移支付的形式解决 实行最低生活保障的地方：五保统筹与低保补助相结合
第八章社会救助
第一节社会救助概述
• 了解社会救助的历史演进过程 • 了解贫困程度的衡量指标 • 掌握贫困的原因及反贫困的实现途径
一、社会救助的历史演进过程（自学） 工业化社会之前的各类救济行为具有下列特性： ➢ 恩赐性。 ➢ 惩罚受救济者。
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从历史渊源看，社会救济是英国“济贫法”的遗产 １６０１年，英国女王伊丽莎白颁布 “济贫法”。后经
相对贫困测量的是财富或收入在不同社会阶层、社会 群体之间的分配。
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（二）贫困线的划定 贫困线以货币为单位设定 1.绝对贫困线的划定 ①标准家庭开支预算法。 ②基本需求法。 ③基数法。
易于进行国际比较的方法是按“一天一美元”确定绝对贫困线。
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2.相对贫困线的划定 相对贫困线测度的是财富或收入在不同的社会阶层、社
会群体之间的分配差距。 相对贫困的特点是强调个人与其他社会成员的比较，它
包含着一定的价值判断，伸缩性较大。
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①恩格尔系数法。 ②人口及收入的五等份测量法。 ③最低百分比法。 ④居民一般生活水准划分法。
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恩格尔系数与基尼系数的变化意味着什么
恩格尔系数与基尼系数是研究机构和经济学人在评估经济与 社会的现状及变化趋势时习惯使用的数据。若把两个指标放 在同一时间坐标中，既可反映对全社会而言，“蛋糕是否做 大”了，又可反映“蛋糕分配”的均等程度。
善捐助实现
所确立的贫困线与以 市场供求为基础所确立 的最低工资线之间存在 一定比例关系
这种再分配会对市场的 消费、储蓄以及投资行为 产生影响
（一）贫困程度的衡量指标
1.何谓贫困 作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，而且包括精
神上的贫困
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2.贫困程度的衡量指标
(1)贫困发生率。又称“人头指数”（Head-count index）,它 是指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口 占总人口的比例，又称贫困人口比例、贫困人口调查指数、 贫困率等。