论立案制度的司法实践与变革

论立案制度的司法实践与变革

2013-10-8 9:23:22 《河南省政法管理干部学院学报》2011年第2期袁宜芝

【摘要】

学者们以2007年修订民事诉讼法为契机，对立案登记制和立案审查制争论得非常激烈，但修订后的民事诉讼法并没有采纳立案登记制。需要从学理上辨析清楚立案登记制和立案审查制的本质，从司法政策和司法实践方面印证学理上的辨析。

【全文】

一、问题的提出

从1986年全国法院信访工作座谈会及到1996年全国法院立案工作座谈会，我国立案制度的建设处在探索阶段。在此之前，法官自立自审，立审不分，不符合司法现代化的趋势。此后，最高人民法院分三次发布了“人民法院五年改革纲要”（第一次是1999-2003年，第二次是2004-2008年，第三次是2009-2013年），明确了立案制度建设的步骤和实施方案。截至目前，我国立案制度建设已经初见成效。然而，近年来出现了一些新型案件，由于下文所分析的多方面原因，法院并没有积极受理。于是，出现了要求“保护法院”的声音和让群众“告状有门”的声音。两种不同的声音交汇在一

起就奏响了立案登记制与立案审查制论争的曲子。

在立案制度建设过程中，一种有力的学说为该制度的构建。以修改民事诉讼法为契机，有学者主张在我国实行立案登记制。该理论产生的背景是，随着我国社会经济的发展，大量新情况不断涌现，使得现行民事诉讼法已经严重滞后。为了适应新情况，我国颁行了大量的司法解释，而其中有些解释已经明显突破了现行民事诉讼法的规定。因此，学界主流观点认为，该法的修订已势在必行。针对立案制度，学者认为：一方面，现代法治文明的国家一般都实行立案登记制，也就是说，只要有人提起诉讼请求，就应当予以登记。这样可以充分保护当事人的诉权，让群众“告状有门”；另一方面，对于请求人滥诉的担心是不必要的。一般而言，当事人不会随意起诉，因为卷入诉讼将给他带来沉重负担，而且，对滥诉的制裁措施也将大大制约滥诉情形的发生，如滥诉人将负担诉讼费用等。因此，应当从立法上确认立案登记制，以取代现行的立案审查制{1}。紧接着，就是各大媒体的纷纷报道，认为“立案登记制度促进实质正义”、“立案登记制度保护当事人诉权”、“法院不得拒接老百姓诉状”等等{2}。然而，反对的意见主要来自司法实务界的人士。他们认为，有些案件社会背景复杂，并不适合通过法院解决。这种案子会给法院带来很大压力，即使接了也很难解决，反而会浪费大量司法资源。实施立案登记制度不仅无法杜绝恶意诉讼，而且还将导致司

法资源的浪费{3}。也有人认为，“‘起诉难’恐系误设的理论前提”，并从司法实践的数据上论证我们已经解决了“告状难”问题{4}；还有人从司法权有限的理念出发，论证民事诉讼立案审查制度是必要的{5}。

我们不能简单地认定两者孰对孰错，而是要客观地看待两种观点的各自优势和缺陷以及两者对待同一问题的不同处理方式，从中厘清两种争论的本质。而对于争论本身，一方面，我们要从理论与实践两个方面加以辨析，认清两种争论的本质；另一方面，我们要从司法政策和司法实务两个方面来回应争论中所涉及的问题，但是，从司法实践来看，在第一、二次“人民法院五年改革纲要”期间，立案制度一直都是司法改革的热点，但是，在第三次“人民法院五年改革纲要”期间立案制度已经不是司法改革的热点了。只有把理论与司法实践结合起来才能看清该制度的规律，以期对制度建设有所增益。

二、对两种争论的不同评价

主张立案登记制的论者认为，“由于我国现行民事诉讼法规定的起诉条件过于严格，使得本应通过实体审理才能作出裁判的案件有可能在对起诉进行程序性审查阶段便因不符合起诉条件而被排除在外，加之立法对审查起诉并未进行严格的程序规制，当事人亦无法参与其中表达自己的主张，从而在一定程度上加剧了‘起诉难’的状况”{6}。同时，也有论者

对制度建构给出了具体的建议，“现行民事诉讼法所规定的起诉条件过于苛严，实际上涵盖了大陆法系国家关于诉讼要件的规定，不利于公民、法人和其他组织行使诉权。正确的做法应当是：对于当事人的起诉，仅需对其形式要件进行审查，对于形式要件不合格的，法院可要求其补正，实在不愿意的，可驳回。在给予当事人充分辩论等程序保障的情况下，对于不符合诉讼要件的，法院可以“诉讼判决”的方式驳回”{7}。由此可见，与立案审查制相比，立案登记制的优势在于“只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，应当立案登记，而将是否符合起诉条件的审查置于立案登记之后，从起诉程序上解决‘起诉难’的问题，以保障当事人的诉权”{8}。从该层面上来看，立案登记制可以解决“起诉难”现象并能够充分保护当事人的诉权。换句话说，解决办法就是给予当事人充分的程序保障，这是解决“起诉难”问题的“治本”办法。此外，对于诉讼资源浪费问题，他们则认为，制度本身会限制滥诉。

然而，反对方代表性意见却认为：“有些案件社会背景复杂，或涉及制度层面，不适合通过法院解决，这种案子会给法院很大压力，即使接了也很难解决，反而浪费大量的司法资源”；“取消立案审查，以目前的司法承载力，恐怕我们的司法战线只会在过长过宽的‘四面出击’中处处遭人诟病，一些案件的程序只会更长，‘抽屉案件’只会更多”{9}。这种意见主要

考虑的是司法机关在当下政治结构中的地位和权能。比较谨慎的学者更进一步地认为，“目前我国学界所建议的立案登记制也不是毫无审查，至少诉状缺陷的审查与补正应在立案阶段进行。此外，主管、管辖、当事人能力、是否重复起诉等诉讼要件也需要进行审查。正如根据民事诉讼法第一百一十一条及相关司法解释的规定，起诉倘若属于行政诉讼受案范围、双方对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议，依法应由其他机关处理，不属本院管辖、裁判已生效的重复起诉、依法在一定时间内不得起诉的案件等情形，法院不予受理。因此，从某种意义上来说，立案登记制也是一种‘审查制’，它与立案审查制的区分不过在于审查的范围较小”{10}。同时，他们认为应当根据我国的国情来考虑立案登记制的可行性。由此可见，反对意见主要从中国的司法宏观背景以及特殊国情出发，并基于这种状况认为，一些涉及制度层面的问题不仅不会解决“起诉难”的现象，反而会给法院带来更大的压力，因为目前的司法能力难以应对，从而造成司法资源的浪费。

综上所述，在本质上，立案登记制和立案审查制的分歧是法院的行政管理制度为谁存在。前者从程序保障的理念出发，要求保护当事人的诉权和诉的利益，强调司法最终解决（通俗地说就是司法是人民权利的最后一道防线），并强调司法为民，同时，主张通过程序机制限制法官在立案方面的自由裁量权，克服因法院自身利益而产生的司法本位主义。