推进救助管理工作城乡一体化初探

推进救助管理工作城乡一体化初探（修改稿）《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）及其实施细则自2003年8月1日实施后，强制性的收容遣送制度宣告终结，关爱性的救助管理制度正式确立。

几年来的救助实践证明：以“自愿受助，无偿救助”为原则的救助管理制度顺民意、得民心，充分体现了政府“以人为本”的执政理念，有效保障了大量遭遇临时生存危机困难群众的基本生存权利，为改善民生、完善社会管理、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会发挥了重要作用。

一、城乡一体化救助管理工作的现状和特点《救助管理办法》实施八年多，救助管理工作稳步发展，成效显著。

以江阴市救助管理站为例，一是救助了近2800名流浪乞讨人员，近400名流浪未成年人，安排住院治疗67个危重病人和精神病人，安臵了近20个无法查找家庭地址的流浪乞讨人员，保障了这些弱势群体的生存权益，为维护城市秩序、社会稳定做出了应有的贡献。

二是救助管理工作在政策落实和工作创新方面不断推进，救助工作呈发展和上升趋势。

目前很多救助管理站通过执行ISO国际质量认证体系、建立未成年人保护中心和妇女庇护所等措施，创新救助方式，完善救助体制。

三是救助管理规范化建设不断推进，在民政部《救助管理机构基本规范》和《流浪未成年人保护机构基本规范》下发后，各地救助站狠抓落实，全面提高了救助服务水平。

在看到救助管理工作取得很大成绩的同时，必须准确把握三个鲜明的特点：群众性、社会性、专业性。

第一，群众性。

救助工作是一项助人的事业，是与人打交道的工作，它不单是从经济上对受助者进行救助，更要从精神上进行救助，进行心理治疗，培养其生活价值信念，增强其自食其力的技能。

救助工作始终贯彻树立科学发展观，救助站工作人员始终充满感情和爱心地从事救助工作。

第二，社会性。

救助管理工作是社会管理、社会建设的组成部分，是城市管理、社会治安综合治理的重要内容，需要民政与有关部门通力合作，社会各界的广泛支持和参与。

第三，专业性。

救助管理工作对象构成复杂，特别是一些特殊人群如未成年人、智力或精神障碍者，需要很强的专业性管理和长期有效的救助。

二、城乡一体化救助管理工作面临的问题和矛盾流浪乞讨人员的救助管理制度在实施过程中还存在着很多困难和问题，需要不断探索和完善。

㈠自愿受助、无偿受助与职业乞讨、跑站骗助之间的矛盾一是自愿救助与职业乞讨间的矛盾。

在《救助管理办法》中规定了“自愿受助，无偿受助”的原则，以及“城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象”。

虽界定了救助原则和条件，但实际操作困难重重。

现在很多流浪乞讨人员宁可睡街头也不愿进救助站。

据统计，江阴市救助管理站的床位闲臵率达80%以上，而绝大多数街头乞讨人员拒绝救助，对于这群人来说，救助站的临时救助不能解决问题，因为他们本来就是在原籍无法谋生的人，甚至乞讨已成为一门职业。

据调查，职业化乞丐有很大一部分来自经济欠发达省市。

目前，救助站救助的对象大多是财物被盗、被抢、被骗、上访上诉、务工不着、探亲不遇后生活出现困难的人群，这些对象在《救助管理办法》及其实施细则中都没有明确规定。

而另一方面，真正的流浪乞讨人员大都不愿意进救助站，而这些在繁华街道流浪乞讨的职业乞丐往往是由派出所和城管“护送”来的，这种“护送”是否有一定强制性？在现实生活中，真正最需要救助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，对他们的救助应该是有关部门的一种主动行为。

但如果把这个界定的权力交给执法者，其权力不受严格监督和制约，《救助管理办法》及其实施细则界定的救助对象就不可能实施。

对于流浪乞讨人员中的一些无行为能力者，诸如有智力障碍或精神障碍的残疾人和离家出走的流浪儿童，这些无行为能力的人却不懂得“自愿”。

《救助管理办法》将救助对象定位为“城市生活无着的流浪乞讨人员”，并将其视为救助管理部门实施救助管理的先决条件，再加上革命性的“自愿”原则，作为受助者接受救助的前提条件。

这两点使得救助管理制度之下的救助管理工作处于“该救助的得不到救助，不该救助的却得到了救助”的尴尬局面。

二是救助对象甄别难与跑站骗助间的矛盾。

求助人员大多来自贫困、落后地区，文化素质较低，说不清楚情况，且又没有有效的身份证明，工作人员很难辨别其提供情况的真伪。

有的求助人员怕影响名声或存心骗取救助，不想暴露身份，还故意编造虚假姓名，隐瞒真实情况；有的装聋作哑，拒绝回答工作人员的询问，这些都给救助站工作人员正确甄别救助对象造成了很大的困难，同时也给救助站工作的顺利开展带来了许多障碍。

由于求助人员人数众、来源广、情况复杂，加上《救助管理办法》的有关规定，询问是救助站工作人员在甄别求助人员是否属于救助对象的主要方式，其他辅助方式又需时较长，这样的审核过程过于简单，在现实生活中难免出现某些实际上并不符合救助条件的人欺骗工作人员索取救助，甚至“跑站”，即在多个救助站之间轮流接受救助从而维持生活。

而救助站却只有通过长期观察才能甄别其中的骗助分子进而予以制止。

甄别制度的不完善严重影响了救助站的预算及开支，使其降低了工作效率。

㈡全方位、立体式救助与救助管理专业化、规范化之间的矛盾《救助管理办法》提倡“应救尽救”的理念，民政部两个规范颁发后救助管理工作开始步入规范化轨道。

救助站对受助人员的救助、管理服务难度随之增大。

首先是救助站工作人员对合理而不合法的求助对象管理服务难度大。

如在江阴救助站的受助对象中，同时符合实施细则中所规定的四个条件的，不到求助对象的10%，绝大多数是因被偷、被抢、被骗而生活暂时陷入困境者。

对这些对象救助管理工作人员处在两难的境地。

其次是对未成年人的管理服务难度大。

未成年人是个很特殊的群体，比较容易受到不良环境的影响或不良团体的唆使、欺骗与操作。

如果救助管理站对他们采取自愿求助的态度，这样对未成年人及社会都不利；如果对他们进行强制的救助管理，不仅难度大，而且无法律依据。

再次是对精神病人、弱智群体特别是危重病人的管理服务难度变大。

此类人员由救助站送医，治疗时间长、医疗费开支大，与救助站实施临时救助的工作性质相冲突，造成救助站财政紧张。

对此问题，救助管理制度出台前应该是始料不及的。

江阴市救助站仅2010年，送医院救治29人次，因病医治无效死亡1例，花去医疗费70多万元。

最后是临时救助无法满足求助对象需求的难度增大。

因为他们往往是因为一些长期困难而陷入乞讨困境的。

其中，有的是因为进城务工，长期找不到工作，身无分文；有的因本人或父母子女身患重病，无钱医治，求助无门；有的身患残疾，长期失业，救济金不足，只得靠乞讨来补救；有的上访路费用尽，又不甘心无果而返，只得流浪乞讨；有的未成年人因父母离异，被家庭抛弃，无人抚养而流浪街头。

㈢长期滞留的生活无着人员安置与经费保障之间的矛盾民政部、财政部发布的《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省返乡工作的通知》提出了如何妥善安臵老年人、未成年人以及残疾人这些特殊人群的问题，也是救助站目前突出的难题。

这类人员的家属联系难，他们大多数居住在偏僻地区，交通不便，无法及时核实情况。

而这类人员多为家庭遗弃人员，就是联系上，其亲属大都不愿接回，流出地民政部门也不派人来接。

江阴市救助管理站2006年在江阴市璜土敬老院安臵第一人至今累计达16人，花费安臵费用43万多元。

如此长期下去，将会有越来越多这样的受助者长期滞留在救助站内，进一步加重财政负担。

《救助管理办法》规定：救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。

然而，救助站的开支包括了职工工资、保险，被救助人员的伙食、住宿用品、医疗费用、返乡交通费等多个项目，救助经费开支巨大，单一来源的救助资金难以解决救助工作的实际开支需要，这是造成救助经费缺口大的主要原因。

㈣政策滞后与社会公众不理解之间的矛盾旧的收容遣送带有管理意义的约束性，《救助管理办法》彻底废除了强制性的收容，必须是乞讨人员自愿接受救助，因此绝大多数以生财为目的的流浪乞讨人员不愿意接受救助，导致乞讨被误解为政府认可的合法行为。

工作人员在调查中接触到相当一部分的乞讨人员都说：“现在国家有政策，不允许随便抓盲流了，我们愿意求助就求助，不愿意谁也管不着。

”这些职业乞讨者在博取公众同情和施舍的同时，基于对《救助管理办法》认识空白的公众无法做到理智地对待乞讨现象，导致了乞讨现象的有增无减。

四、推进城乡一体化救助管理工作的建议与对策㈠加强宣传力度，优化有利于救助管理的社会环境——这是推进城乡一体化救助管理工作的前提城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理，其本质是一种社会救助制度，是党和政府对流浪乞讨人员的人文关怀的体现。

加强宣传力度，让广大人民群众准确领会政策精神，区分救助管理和收容遣送。

收容遣送是一项强制性社会行政管理工作，救助管理则是一项福利制度；收容遣送具有明显的共管性，救助管理则由民政部门负责；收容遣送进行封闭式管理，救助管理则实行开放式管理。

在边救助、边宣传的基础上，充分发挥电视、广播、报纸等媒体的作用，除宣传相关法规外，还要以工作中发现的、具有欺骗性的、真实典型的流浪乞讨行为事例教育群众，提高群众的自我保护意识，积极引导群众通过正当的捐助途径进行捐助，避免上当受骗，加强媒体和公民的社会责任感。

同时，救助管理工作人员应根据乞讨人员的情况，强化现场口头宣讲法律、法规和政策及劝说工作力度，及时劝返临时乞讨人员。

㈡完善工作机制，加快救助管理规范化、制度化建设步伐——这是推进城乡一体化救助管理工作的后盾1、救助站加强自身制度建设。

根据《救助管理办法》及其实施细则，结合本地实际，制定《救助站工作人员行为规范》、《救助管理工作程序》、《安全检查制度》、《工作人员岗位职责》等规章制度。

2、进一步理顺政府各部门之间的合作关系。

工作是全社会的工作，涉及和谐、稳定的大局，需要社会各方面密切配合。

各职能部门要按照职责分工，创新工作方式，充分发挥救助管理的社会功能。

民政部门：具体负责流浪乞讨人员的救助管理工作，要充分发挥职能部门协调指导作用，认真研究政策措施，不断完善工作制度，提高救助管理水平。

公安、城管部门：加强对社会层面流浪乞讨现象的管理，对在执行职务时发现流浪乞讨人员的，有告知其求助的义务，对其中的行动不便人员有引导、护送的义务；对职业乞讨者、以乞讨为名实施违法行为以及强讨恶要的流浪乞讨人员进行依法处理；有条件的救助机构设立警务室，协助救助机构对扰乱救助秩序的受助人员进行管理。

卫生部门：按照先救治后救助、先救治后结算、就近送治和分类救治的原则，负责做好流浪乞讨危重病人、精神病人的医疗救治工作，并加强对救助机构内医疗、防疫工作的指导监督。