德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调研
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SAN NONG DONG TAI 三农动态
德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调研
编者按：本文是省政府发展研究中心发布的德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调 研报告。报告内容涉及农村土地承包经营权确权试点工作进展、 存在的问题及一年多来的工作 方法， 对于全省农村土地确权工作具有一定的参考和借鉴意义。 2014 年德惠市布海镇被农业部确定为土地承包 经营权登记试点乡镇，该镇为 2005 年合并乡镇。镇 幅员面积 240 平方公里，现有耕地面积 11291 公顷， 辖 17 个 村 ， 176 个 组 ， 农 业 人 口 总 数 44380 人 ， 农业 人口户数 11134 户。 二轮土地承包签订土地承包合同 份数 11134 份。按照农业部办公厅关于印发 《农村土 地承包经营权登记工作规程 （试行） 》 的通知， 德惠 市 在省里的具体指导下， 完成了试点工作的 各项任务， 达到了面积精准、 四至明晰、 空间位置准确， 试点村 屯农户认可、 社会稳定， 为下一 步推广确权登记工作 提供了可借鉴的经验。 一 、 试点工作进程情况 本次确权试点工 作 开展 了 9 个 村 （原升 阳乡 所 辖） 、 83 个村民小组、二轮土地承包签订承包合同份 数 6859 份 ， 平 均 承 包 耕 地 面 积 5979 公 顷 ， 非平均承 包耕地面积 498 公顷 。本次 确权 登记 实 测平 均承 包 耕地面积 7320 公顷，比原承包面积多 1341 公顷， 超 出 22.4%；非平均承包耕地面积 660 公顷，超出 162 公顷， 超出 32.5%。在试点工作中， 我们主要采取 “四 个一” 的办法， 强力加以推进。 （一） 明确一个工作思路 按照国家和省有关试点 工作 要求 ，市政 府 召开 了试点工作动员会议， 制定了 《德惠市农村土地承包 经营权确权登记试点工作方案》 。在 《方案》 中， 明确 了指导思想、 确权登记的原则、 试点范围、 确权登记 的内容、 工作目标和主要工作任务、 工作步骤、 领导 机构、 工作经费等， 确保了试点工作的顺利进行。 （二） 填制一套调查表格 德惠市对布海镇各村二 轮土 地延 包台 账、三十 年承包合同、 土地承包相关原始资料档案进 行整理。 一方面摸清了土地现状， 查清每块地的名称、 坐落、 面积、 四至、 权属性质、 土地种类和经营方式。另一方 面， 摸 清 了 农 户 家 庭 承 包 状 况， 对承包人、 承包经营 权共有人、 承包地块、 面积、 四至、 土地变动等各方面 情况， 进行了信息收集、 归纳、 整理。填制 了 “确权地 块基本情况统计表、 确权地块基本情况汇总表 、 承包 人共有人情况统计表、其他方式承包农村集 体土 地 情况统计表” ， 总计 4800 多份。 （三） 确定一种测量方式 依据农业部下发的 《农 村 承包 土地 调查 技 术规 范》 的规定， 德惠市委托具有专业资质的吉林省测绘 局新技术开发公司采取航拍测量的 方式开展确权 登 记工作。以专业设计书的形式， 严格规定了 《无人机 航摄安全作业基本要求》 等技术标准， 严格设计了主 要技术指标和规格，平面坐标采用 2000 国家大地坐 标系， 高程基准采用 1985 国家高程基准， 图幅比例尺 采用 1∶2000 等。 （四） 建立一个信息系统 吉林省测绘局新技术开发 公司 在布 海镇 哈 里 村 德九公路旁确定了无人飞机起降场地， 确 定 的 55 条 航线航拍数据完整， 并全部保存。外业制作工作底图 131 张， 按村组地块打印调查图。内业制作村组地块 地籍图、 地块编码及属性录入、 地籍图制作、 土地承 包经营权登记簿制作和打印等项工作，现已 全 部完 成。开发了德惠市布海镇农村土 地承包管理信息 系 统软件， 并将所有数据都 保存到系统中， 能够做到随 用随调。 二 、 试点工作中遇到的一些问题 虽然， 德惠市试点工作有一定的进展， 但在 实际 工作中也遇到一些问题和矛盾。概括起来说， 主要是 “三难” 。 （一） 相关政策配套难 确认登记中发现问题很多、 情况比较复杂， 尤其 是二轮土地承包遗留的一些问题难以解决 ，如果 把 问题推向社会，将造成农民集体上访 及农村 社会 的 不稳定。为此， 急需出台相应的 政策加以解决， 如果 处理不当将引起新一轮 社会矛盾。登记中发现的 问 题主要有： 1.多地的。 一是为少缴税， 少报承包面积的； 二是 因耕地质量折合计算多分地；三是测量不准 多 得 地
2015 · 1411三农动态 SAN NONG DONG TAI
责任编辑： 吕诗文
的； 四是人为操作多分地的； 五是镶边接袖多地的。 2.少地的。一是因测量不准少得地的； 二是水毁 沙压等自然减少的；三是落实二轮土地承包政策 未 补足承包面积的， 如 户 在 人 不 在， 当时未分得土地， 后期回来要地， 村里用预留地未给 补足面积的； 四是 国家依法征地承包面积减少的。 3.抢种强种的。一是二轮承包时多占地的； 二是 抢种、 强种村组预留地的。 4.林遮地问题。一是被统一平分耕种的； 二是被 折算为承包面积的； 三是给紧邻承包户耕种的； 四是 分给农户跺柴草的；五是建设畜禽牧业小区临时 占 用的。 5.侵占田间道路的。 原有的田间道路被临近承包 户开垦耕种的。 6.公益事业占地的。 镇村修建道路、 集贸市场、 敬 老院、 卫生院、 学校、 村部、 文化活动场所等占用农户 承包地的。 7.企业占地的。德大鸡场、 砖厂、 畜禽养殖户、 牧 业小区等临时占用农户耕地的。 8.侵 占 农田 设施 用地 的 。台 田 沟、 排水 沟 、 行洪 区、 植树台被农户侵占耕种的。 9.村组预留地问题。一是有有效承包合同的； 二 是签订承包合同无效的； 三是没有签订承包合同的； 四是被农户平分耕种的。 10.职工户分的菜田地问题。镇政府机关和事业 单位干部职工的菜田地超出规定面积的。 11.私自开荒的。未与集体经济组织签订有效承 包合同的。 12.城镇职工到农村取得土地承包经营权的。如 城镇职工到村里修路，村里用集体机动地抵顶债 务 并获得土地承包经营权的。 13.户在人不在未单独签订土地承包合同的。如 二轮承包时农户分得土地， 但未签订承包合同， 并被 其他人耕种的。 14.承包 地 权属 不 清 的 。一 是 村 村 之 间 、 村组之 间、 组组之间、 村组与水利、 林业、 交通等部门之间以 及部门之间所有权有争议、 纠纷的。二是村组与农户 之间、农户与农户之间的承包经营权有争 议、纠 纷 的。 15.因合并或分户等变更经营权登记的。如二轮 土地承包时父子之间合并或兄弟之间分户。 16.违规操作， 未执行二轮土地承包调整政策， 群 众意见大的。如采取分地估堆形式未实际丈量的。
德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调研
编者按：本文是省政府发展研究中心发布的德惠市农村土地承包经营权确权试点情况调 研报告。报告内容涉及农村土地承包经营权确权试点工作进展、 存在的问题及一年多来的工作 方法， 对于全省农村土地确权工作具有一定的参考和借鉴意义。 2014 年德惠市布海镇被农业部确定为土地承包 经营权登记试点乡镇，该镇为 2005 年合并乡镇。镇 幅员面积 240 平方公里，现有耕地面积 11291 公顷， 辖 17 个 村 ， 176 个 组 ， 农 业 人 口 总 数 44380 人 ， 农业 人口户数 11134 户。 二轮土地承包签订土地承包合同 份数 11134 份。按照农业部办公厅关于印发 《农村土 地承包经营权登记工作规程 （试行） 》 的通知， 德惠 市 在省里的具体指导下， 完成了试点工作的 各项任务， 达到了面积精准、 四至明晰、 空间位置准确， 试点村 屯农户认可、 社会稳定， 为下一 步推广确权登记工作 提供了可借鉴的经验。 一 、 试点工作进程情况 本次确权试点工 作 开展 了 9 个 村 （原升 阳乡 所 辖） 、 83 个村民小组、二轮土地承包签订承包合同份 数 6859 份 ， 平 均 承 包 耕 地 面 积 5979 公 顷 ， 非平均承 包耕地面积 498 公顷 。本次 确权 登记 实 测平 均承 包 耕地面积 7320 公顷，比原承包面积多 1341 公顷， 超 出 22.4%；非平均承包耕地面积 660 公顷，超出 162 公顷， 超出 32.5%。在试点工作中， 我们主要采取 “四 个一” 的办法， 强力加以推进。 （一） 明确一个工作思路 按照国家和省有关试点 工作 要求 ，市政 府 召开 了试点工作动员会议， 制定了 《德惠市农村土地承包 经营权确权登记试点工作方案》 。在 《方案》 中， 明确 了指导思想、 确权登记的原则、 试点范围、 确权登记 的内容、 工作目标和主要工作任务、 工作步骤、 领导 机构、 工作经费等， 确保了试点工作的顺利进行。 （二） 填制一套调查表格 德惠市对布海镇各村二 轮土 地延 包台 账、三十 年承包合同、 土地承包相关原始资料档案进 行整理。 一方面摸清了土地现状， 查清每块地的名称、 坐落、 面积、 四至、 权属性质、 土地种类和经营方式。另一方 面， 摸 清 了 农 户 家 庭 承 包 状 况， 对承包人、 承包经营 权共有人、 承包地块、 面积、 四至、 土地变动等各方面 情况， 进行了信息收集、 归纳、 整理。填制 了 “确权地 块基本情况统计表、 确权地块基本情况汇总表 、 承包 人共有人情况统计表、其他方式承包农村集 体土 地 情况统计表” ， 总计 4800 多份。 （三） 确定一种测量方式 依据农业部下发的 《农 村 承包 土地 调查 技 术规 范》 的规定， 德惠市委托具有专业资质的吉林省测绘 局新技术开发公司采取航拍测量的 方式开展确权 登 记工作。以专业设计书的形式， 严格规定了 《无人机 航摄安全作业基本要求》 等技术标准， 严格设计了主 要技术指标和规格，平面坐标采用 2000 国家大地坐 标系， 高程基准采用 1985 国家高程基准， 图幅比例尺 采用 1∶2000 等。 （四） 建立一个信息系统 吉林省测绘局新技术开发 公司 在布 海镇 哈 里 村 德九公路旁确定了无人飞机起降场地， 确 定 的 55 条 航线航拍数据完整， 并全部保存。外业制作工作底图 131 张， 按村组地块打印调查图。内业制作村组地块 地籍图、 地块编码及属性录入、 地籍图制作、 土地承 包经营权登记簿制作和打印等项工作，现已 全 部完 成。开发了德惠市布海镇农村土 地承包管理信息 系 统软件， 并将所有数据都 保存到系统中， 能够做到随 用随调。 二 、 试点工作中遇到的一些问题 虽然， 德惠市试点工作有一定的进展， 但在 实际 工作中也遇到一些问题和矛盾。概括起来说， 主要是 “三难” 。 （一） 相关政策配套难 确认登记中发现问题很多、 情况比较复杂， 尤其 是二轮土地承包遗留的一些问题难以解决 ，如果 把 问题推向社会，将造成农民集体上访 及农村 社会 的 不稳定。为此， 急需出台相应的 政策加以解决， 如果 处理不当将引起新一轮 社会矛盾。登记中发现的 问 题主要有： 1.多地的。 一是为少缴税， 少报承包面积的； 二是 因耕地质量折合计算多分地；三是测量不准 多 得 地
2015 · 1411三农动态 SAN NONG DONG TAI
责任编辑： 吕诗文
的； 四是人为操作多分地的； 五是镶边接袖多地的。 2.少地的。一是因测量不准少得地的； 二是水毁 沙压等自然减少的；三是落实二轮土地承包政策 未 补足承包面积的， 如 户 在 人 不 在， 当时未分得土地， 后期回来要地， 村里用预留地未给 补足面积的； 四是 国家依法征地承包面积减少的。 3.抢种强种的。一是二轮承包时多占地的； 二是 抢种、 强种村组预留地的。 4.林遮地问题。一是被统一平分耕种的； 二是被 折算为承包面积的； 三是给紧邻承包户耕种的； 四是 分给农户跺柴草的；五是建设畜禽牧业小区临时 占 用的。 5.侵占田间道路的。 原有的田间道路被临近承包 户开垦耕种的。 6.公益事业占地的。 镇村修建道路、 集贸市场、 敬 老院、 卫生院、 学校、 村部、 文化活动场所等占用农户 承包地的。 7.企业占地的。德大鸡场、 砖厂、 畜禽养殖户、 牧 业小区等临时占用农户耕地的。 8.侵 占 农田 设施 用地 的 。台 田 沟、 排水 沟 、 行洪 区、 植树台被农户侵占耕种的。 9.村组预留地问题。一是有有效承包合同的； 二 是签订承包合同无效的； 三是没有签订承包合同的； 四是被农户平分耕种的。 10.职工户分的菜田地问题。镇政府机关和事业 单位干部职工的菜田地超出规定面积的。 11.私自开荒的。未与集体经济组织签订有效承 包合同的。 12.城镇职工到农村取得土地承包经营权的。如 城镇职工到村里修路，村里用集体机动地抵顶债 务 并获得土地承包经营权的。 13.户在人不在未单独签订土地承包合同的。如 二轮承包时农户分得土地， 但未签订承包合同， 并被 其他人耕种的。 14.承包 地 权属 不 清 的 。一 是 村 村 之 间 、 村组之 间、 组组之间、 村组与水利、 林业、 交通等部门之间以 及部门之间所有权有争议、 纠纷的。二是村组与农户 之间、农户与农户之间的承包经营权有争 议、纠 纷 的。 15.因合并或分户等变更经营权登记的。如二轮 土地承包时父子之间合并或兄弟之间分户。 16.违规操作， 未执行二轮土地承包调整政策， 群 众意见大的。如采取分地估堆形式未实际丈量的。