基于SWOT分析的宜春市袁州区低丘缓坡开发利用策略探讨_权丽君

江西农业学报2013，25（5）：152 155Acta Agriculturae Jiangxi基于SWOT 分析的宜春市袁州区低丘缓坡开发利用策略探讨权丽君1，赖水牯1，吕添贵2*收稿日期：2013－01－16作者简介：权丽君（1989─），女，江西吉安人，主要从事土地规划研究。

*通讯作者：吕添贵。

（1．江西省宜春市国土资源局袁州区分局，江西宜春336000；2．浙江大学公共管理学院，浙江杭州310029）摘要：低丘缓坡开发不仅是缓解耕地资源保护压力的内在需求，也是破解城乡建设用地供需矛盾的必然选择。

以宜春市袁州区为例，利用SWOT 方法，分析了低丘缓坡地开发存在的优势和劣势，及其所面临的挑战和机遇，并在此基础上提出了低丘缓坡地开发利用策略:(1)加强开发内在机理研究，实现生态保护首位制;(2)强化规划编制衔接，理顺内在产权关系;(3)打破行政管理分割，建立有效协调机制。

关键词：土地利用;低丘缓坡;SWOT 分析;策略中图分类号：F301．24文献标志码：A文章编号：1001－8581(2013)05－0152－04Study on Exploitation Strategy of Low －slope Hilly Land in YuanzhouDistrict of Yichun City Based on SWOT AnalysisQUAN Li －jun 1，LAI Shui －gu 1，LV Tian －gui 2*(1．Yuanzhou District Branch ，Bureau of State Land ＆Ｒesources of Yichun City in Jiangxi Province ，Yichun 336000，China ;2．College of Public Administration ，Zhejiang University ，Hangzhou 310029，China )Abstract :In this paper ，Yuanzhou district of Yichun city was taken as an example ，the SWOT method was used to analyze the superiority ，weakness ，opportunity and threat in the low －slope hilly land exploitation．The paper proposed the exploitation strate-gies of low －slope hilly land based on above analyses ，which included strengthening the research on intrinsic mechanism to achieve preferential ecological protection ，consolidating planning compilation connection to straighten out the internal property right rela-tions ，and breaking administrative division to establish an effective coordination mechanism．Key words :Land use ;Low －slope hilly land ;SWOT analysis ;Strategy江西省作为人多地少、耕地资源相对稀缺的中部省份，随着《鄱阳湖生态经济区规划》［1］的不断推进、大规模的城镇化发展、高强度的工业化开发，有效国土开发空间严重不足是下阶段城镇化、工业化面临的重大难题。

因而在保障耕地资源的前提下，开拓新的建设用地空间，已成为江西省城镇化、工业化持续发展的重要途径。

特别是对于鄱阳湖生态经济区所涉及的周边县市区而言，在用地计划指标紧张甚至透支的情况下，如何实现保护耕地和保障城镇社会经济建设的用地需求，开拓利用低丘缓坡建设用地空间就显得极为迫切。

目前国内学者对低丘缓坡地开发利用的研究较多，研究区域主要集中在东部沿海地区经济发达山区县市，如浙江省丽水市［2］、金华市［3］都相继提出了开发利用低丘缓坡来开拓新的建设用地空间；福建省龙岩市［4］也提出了“引工业上山，建梯田工厂”的思路，以缓解建设用地指标不足等状况，既实现了耕地保护，又保障了用地需求；作为中部地区的江西省宜春市也提出了低丘缓坡建设试点要求［5］，而袁州区作为宜春市的中心城区，其独特的区位优势以及丰富的低丘缓坡土地资源条件，使其成为研究中部地区低丘缓坡地开发的典型区域。

本文从SWOT 视角分析了影响宜春市袁州区低丘缓坡地开发利用的内部因素和外部因素，旨在为低丘缓坡地开发利用提供借鉴。

1研究区概况袁州区位于江西省西部，地处宜春市中心城区和鄱阳湖生态经济区、长株潭城市群、武汉都市经济圈3个国家发展战略区的重要节点，是赣西重要的经济中心城区。

近年来，随着鄱阳湖生态经济区建设的发展，袁州区作为承接产业转移的区位优势不断凸显，工业园区、明月山机场、花博园、四方井水利等基础设施用地规模快速扩张，人地矛盾愈加突出，建设用地指标需求紧张，低丘缓坡开发利用的社会驱动力、经济驱动力和政治驱动力已经形成。

而宜春市人均耕地只有0．09hm 2，低于全国平均0．093hm 2的水平，耕地资源较为紧张。

本次规划范围为低丘缓坡荒滩等劣质农用地和未利用土地，经调查属低丘缓坡的区域面积为253．75km 2，占全区总面积的80．56%［6］。

袁州区城镇居民社会经济也呈现出快速发展趋势，2010年城镇居民人均纯收入14333元，比上年增长10．2%，表明了袁州区处于快速城镇化时期，通过低丘缓坡地开发利用开拓新的建设空间已成为保护耕地、缓解人地矛盾、实现可持续发展的必由之路。

2袁州区低丘缓坡地开发利用的SWOT分析2．1优势分析2．1．1山坡地容量丰富，优质坡地比例高袁州区属低山丘陵地形，南、西、北三面群山环抱，峰峦层叠，地势较高，中部和东部广布丘陵，地势较低。

按海拔高度和相对高度，全区可划分为山区、丘陵、平原3种地貌，其中，山区占全区总面积的21．7%，丘陵占全区总面积的60．7%，平原占全区总面积的17．6%。

在低丘缓坡地中，坡地资源绝大部分为土地贫瘠的荒山地、残次林地；同时根据袁州区坡度等级分布，坡度在15ʎ以下的坡地资源占总低丘缓坡资源的65．12%，这部分开发难度系数相对较低，丰富的低丘缓坡地资源是开拓新的建设用地空间的基础，具体如表1所示。

表1袁州区低丘缓坡土地资源分布情况坡度大小坡度级别面积/hm2比例/%0ʎ 2ʎⅠ级17585．198．602ʎ 6ʎⅡ级26071．7312．756ʎ 15ʎⅢ级89466．4443．7715ʎ 25ʎⅣ级71284．3034．87注：资料来源于《宜春市袁州区低丘缓坡开发规划2011 2020》。

2．1．2开发经验基础扎实，前期技术准备较为充分袁州区进行低丘缓坡地开发具有自身的内在优势：一是积累了丰富的土地开发利用经验。

袁州区作为江西省重要的土地整治区，不仅组织完成了相应的土地整治工作，也组织完成了彬江、西村、洪塘3个城乡建设用地增减挂钩项目，具备了不同项目的组织、开发、管理、评估等经验；二是前期工作基础准备充分。

为促进低丘缓坡地资源的开发利用，袁州区完成了低丘缓坡资源的专项规划，掌握了袁州区低丘缓坡土地资源数量、类型、分布和利用状况；通过分析袁州区低丘缓坡土地资源的开发利用潜力，确定了低丘缓坡土地资源开发利用范围、重点区域、开发规模、开发时序、利用方向等，为低丘缓坡的开发进行了有效布局。

2．2劣势分析2．2．1生态环境脆弱，潜在生态破坏和地质灾害并存袁州区低丘缓坡区域作为高山与平原的过渡地带，不仅是生物物质、信息、能量的交换廊道，也是生态环境系统的脆弱敏感区域，而且低丘缓坡相对于平原地区生态承载力低，生态敏感性高。

由于对低丘缓坡开发利用缺乏正确认识与客观评价，盲目和不合理的开发过程将对自然生态系统造成人为干扰，甚至引发生态灾难，且其过程不可逆，在工程经济上也难以达到最优状态。

一是坡地开发容易导致生态破坏。

由于山地生态系统的复杂性和脆弱性，进行低丘缓坡的建设用地开发，会给山地生态环境带来冲击。

如果不合理地进行开发，将会造成地貌和植被的大面积破坏，使得水土流失、山地灾害加剧，给脆弱的山地生态系统带来严重后果；二是坡地开发具有引发地质灾害的可能性。

由于坡度相对较大，不易平整，填挖土方较多的地段若防护不到位，则容易造成滑坡、塌陷等地质灾害，特别是大面积开挖山坡地，可能造成用地范围内及周围大面积的植被破坏，从而引起相应的地质灾害。

2．2．2开发建设周期长和投资成本较高，且运营难度大低丘缓坡开发受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡长及高程等综合因素的影响，使其开发投资问题呈现出难度大、投入成本高、零星分散的特点，开发成本大大增加。

一是开发涉及的土石方量大，基础设施建设费用较平地区域高15% 30%［7］，无形中也增加了工程项目的启动资金投入；二是由于地形变化，道路、给排水等基于地面的线形工程铺设难度和复杂程度均大大增加，受到山坡地的位置、环境、基础设施配套等客观条件限制，开发周期较长；三是工程建设受坡地高程影响，坡地工业布局局限性较大，布局位置坐落相对分散，规模化规划建设存在一定难度；四是由于相对高程的变化，不论是低丘缓坡开发建设过程还是城市经营活动过程，必然因为克服重力及地形障碍而增加能耗。

这些复杂地形地貌条件极大地增加了低丘缓坡开发建设的投资成本，同时也增加了运营和维护难度。

2．2．3行政管理部门重叠，缺乏有效的内在协调机制低丘缓坡开发是一项系统工程，并且呈现出整体性特征。

低丘缓坡地开发过程牵涉到宜春市国土局、袁州区政府、袁州区国土局、袁州区环保局、农业、林业等相关部门。

由于开发涉及多个部门，各方利益诉求差异明显，而且国土部门的行政职能非常有限，难以形成一个有效的共同协调机制。

因而，无论是以行政区为单位，还是各部门各自为政，都容易因为行政管辖权带来组织难的问题，主要表现为2点：一是指标协调难度高。

由于低丘缓坡地开发利用主要涉及林地和耕地，而《森林法》和《土地管理法》对林地和耕地都制定了严格的保护措施，低丘缓坡地的开发既要保证林地总量规模不降低，又要增加耕地面积，保证基本农田的数量，而且还要增加新的建设用地，这就使得两者指标协调存在困难；二是缺乏规划统筹。

低丘缓坡利用中林地和耕地的管理分别隶属于林业部门、国土部门，由于用地信息的不对称，导致建设部门不清楚用地的需求情况，而用地需求又不了解低丘缓坡的资源状况，各部门之间未能形成统一的用地计划，由于每个部门管理规划都不相同，在低丘缓坡开发利用中各部门管理目标也存在着偏差，使得在管理目标和方式上出现盲目性和分散性，各部门之间很难形成有效管理的合力。