出租车管理体制改革

1992年春，邓小平在深圳、上海等地发表的谈话推动 了我国市场化改革的进程。同年6月16日，中共中央、 国务院发布“关于加快发展第三产业的决定”。6月 20日，国家工商局颁布“关于改进工商行政管理工作 促进改革开放和经济发展的意见”，要求放松所有制 限制，简化登记注册手续，提高效率，促进第三产业 的发展。 在这样的政策背景下，属于“第三产业”的出租车行 业受到政府重视，北京市政府为之确立了“符合条件 就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针。



行业准入首先在投资者的所有制性质上设置了门槛。 1985年颁布的“北京市出租汽车管理暂行办法”仅限 国营企业、集体企业和个体户经营客运出租车业务 （第2条），私人不得组建出租车企业。 1988年的“北京市出租汽车管理办法”只是增加了 “联营企业”和“外商投资企业”两种形态，私人企 业仍然不为规章明确列举。 对投资者的所有制限制是导致出租车供给不足的重要 原因。为鼓励出租车业的发展，市政府于1991年将票 价统一调高。但由于担心私人企业挤占国营企业的市 场份额，政府依然对投资者身份实施严格控制。调价 并未达到刺激效果，出租车短缺的局面没有改变。



根据1988年颁布的“北京市出租汽车管理办法”第4条的规定，申 请经营出租车业务的投资者须提供以下证明： （1）申办者身份证明：申办者是单位的，须出示其上级主管机关 的证明；申办者是个体户的，须出示户口所在地街道办事处或乡 （镇）政府的证明。 （2）申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经 营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场 地、保修条件等。符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给 “批准书”，申办者凭“批准书”向工商机关申请登记，取得营 业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取 得车辆号牌。


从1993年3月起，出管局不再批准设立新的出租车公 司。当时北京的“下岗”职工日渐增多，更有许多郊 县居民也加入竞争行列，有限的出租车成为司机们竞 争工作机会的稀缺资源。物以稀为贵，1995年前后， 广为流行的“预收承包款”合同发生了变化。 “预收款” 远远高于车辆现值，例如一辆6~7万元的 旧“夏利”出租车的“预收款”可能高达16万元，司 机每月还要交纳1 500元左右的承包金。在司机看来， “预收款”高出车辆现值的部分是从公司“购买”出 租车特许经营权的对价，因而，他们有权“转卖”经 营权

票价（元 1 /公里）
1.2 1.4
1.6 1.8
2
月承包金 3000 （元）
4000
4500 6000


1998年北京市政府调低出租车票价时（新票价于当年 11月10日起施行，对上述承包金额作出统一变更：因 票价下调而导致营业收入下降的部分，按2/3和1/3的 比例分别由企业和司机承担。 出管局将这个比例具体化为：原票价2.00元/公里的车 调价后，承包金核减额不得低于350元；原票价1.60 元公里的车，承包金核减额不得低于470元。“夏利” 车承包金额原来超过4 500元的，核减额不得低于470 元，原来低于4 500元，但高于4 030元的，核减至4 030元。“桑塔纳”也以原来承包金额作为核减参照 系数。
各种优惠措施带来了立竿见影的效果。1992年下半年至1993年上 半年，北京出现了举办出租车公司的热潮。截止到1993年5月底， 北京出租车公司已达1 085家，比1991年的302家增加了2.6倍，运 营车辆达4.9万辆，比1991年的1.62万辆增加了2倍。出租车业的 迅猛发展不仅缓解了北京市长期存在的“乘出租车难”的问题， 而且创造了约5万个就业岗位，年上缴营业税达7 000多万元人民 币。
（二）对企业内部合同关系的管 制
无管制时期（1996年10月31日以前）



1996年10月31日以前，主管部门不干预公司的经营管理方式，也 不干预公司与司机订立何种合同。1980年代，大多数国营或集体 所有制的出租车企业都施行过“公里提成制”和“定额管理制”。 随着承包制的盛行，1980年代末，绝大多数公司转而采用了承包 制的经营方式。公司与司机订立单车承包合同，约定司机每月交 给公司的承包金数额，约定车辆保险和运营费用的分担，通常情 况下，公司不负担司机的工资和福利。 承包制适合出租车单车运营的流动性和分散性，既减少了公司的 监督成本，又激励司机勤勉工作、改善服务质量，提高了出租车 的营运效益。



每项管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。诸如，维护市 容市貌，保护环境，减轻城市交通拥堵，保护消费者 权益，保护劳动者（出租车司机）权益，促进行业发 展，等等。 这些目标无疑都是美好的，值得人们追求。但美好的 目标并不意味着管制是必要的，更不意味着管制一定 能够实现上述目标。 目标是否实现，是一个事实问题，只能用事实回答。 事实更可以说明，政府管制一旦建立，谁实际上得到 好处，谁实际上受到损害。我们也将看到，“实际上 如何”经常与管制规章的规划不相吻合。
（一）行业准入

经营出租汽车业务须经政府主管部门特许。 1995年以前，北京市出租汽车行业的主管部门 是市政管理委员会，具体管理事务由其下设的 出租汽车管理处办理。 1995年至2000年初， 主管部门是市出租汽车管理局（以下简称“出 管局”）。2000年初，出管局在北京市党政机 构改革中被撤销，其原有职能转由新组建的市 交通局行使。

在实际申办过程中，管制部门对申办者经营能力的审查也采取了 宽松态度。为鼓励投资，政府还向出租车企业提供了几项优惠政 策：（1）放宽信贷管制，支持个人贷款办出租车公司，允许企业 税前还贷；（2）企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车 基金；（3）降低出租车养路费；（4）放松对车型的限制，允许 企业以中低档车型为主经营；等等。
2.合同管制的建立：129号文件和“标准承包合同”


出租车公司向司机索取高价“预收款”、司机频繁转让出租车 （包含“经营指标”）以及出租车公司不合规矩的兼并活动引发 了大量的法律纠纷，也带来了一些混乱。这些现象都有悖于政府 的一贯目标。再加上出租车服务质量问题（诸如拒载、多收费等） 受到越来越多的批评。政府逐渐感到自己应该干点儿什么了。 管制部门对种种问题进行了诊断，结论是：企业内部经营机制是 决定企业管理和出租车服务质量的根本原因；“预收承包款”属 于“卖车”或“变相卖车”；“卖车”企业过早收回投资，坐收 纯利，放松管理，因此服务质量下降。关于出租车“经营指标”， 管制部门也表达了明确的态度：“经营指标”的所有权属于政府， 政府无偿批发给公司使用，公司只有使用权，不得非法有偿转让， 不得“卖”给司机，司机也不得转卖。
（三）票价管制

票价管制是北京出租车业与生俱来的。政府按 高、中、低三个档次为各类出租车统一规定了 票价，并在不同时期对票价进行过多次调整。 如果我们把票价管制与前述行业准入和合同管 制结合起来分析，会发现三者环环相扣，形成 一面“管制之网”：

其一，129号文件和“标准承包合同”出台之后，票 价管制与合同管制建立了直接联系。因为，政府规定 的票价决定了司机的承包金定额。“标准承包合同” 第4条第6项规定：公司应当依照出管局与出租汽车协 会定期公布的出租车营业收入水平在上下浮动15%的 范围内制定本企业承包金定额。这个“营业收入水平” 就是依照各类型出租车的票价统一制定的。“标准承 包合同”附有1996年小客车月承包金定额表，可表明 票价与承包金定额的联系（见表二）。由于存在这种 联系，1998年底，政府下调票价时不得不同时规定企 业与司机分担损失的比例，并详细规定承包金的核减 数额。
?129号文件所指的营运任务承包合同书以下简称标准承包合同首先强调该合同是在不改变车辆所有权的前提下签定的然后对营运方式单班或双班制承包期限车辆价值保证金营运收入保证金与承包金双方权利义务违约责任等规定了格式条款

我国的出租汽车业从来不是一个自由竞争的行业。 无论是短缺时期还是所谓过度发展时期，它一直处于 政府管制之下。经营出租车业务须经政府特许；驾驶 出租车的司机要接受专门培训；政府规定出租车的票 价，指定运营车型甚至品牌；出租车上的任何一个营 业性设备都必须按照政府的规章向政府指定的厂商购 买和安装。不仅如此，政府还为出租车公司和其雇员 制定了统一的“承包合同”，其中规定了雇员在缔约 时应当交纳多少“保证金”，规定了公司每月可以收 取多少“承包金”，等等。


基于上述判断，政府决定对出租车企业的内部经营机制进 行管制。1996年10月，出管局发布129号文件，这标志着 出租车公司内部合同关系无管制时期的终结。 该文件的 全称是“关于加强企业营运任务承包管理工作的通知”， 主要内容为：自该通知发布之日（1996年10月31日）起， 企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出 管局与出租汽车协会制定的“营运任务承包合同书”与驾 驶员订立承包合同。 129号文件所指的“营运任务承包合同书”（以下简称 “标准承包合同”），首先强调该合同是在“不改变车辆 所有权的前提下”签定的，然后对“营运方式（单班或双 班制）”、“承包期限”、“车辆价值保证金、营运收入 保证金与承包金”、“双方权利义务”、“违约责任”等 规定了格式条款。此外，标准承包合同还为各种票价的出 租车规定了明确的月承包金定额，企业可以上下浮动 15% 。



但是，“出租车公司热”也带来了许多困扰企业和管 制当局的新问题：由于放松车型限制，出租车公司大 量购置成本低廉的“面的”（微型面包车），“面的” 数量的剧增大大压缩了小客车（例如“夏利”）的市 场，小客车经营者的收入下降；出租车公司之间为争 夺司机竞相降低单车承包金，公司亦有亏损的危险； 司机们纷纷抱怨收入下降；行业内部的纠纷也日益增 多。 管制部门认为，罪魁祸首是出租车总量过度增长，导 致市场供过于求，引起无序竞争。 主管当局的反应直 截了当：立即停止批准设立新的出租车公司。 从1993年3月开始，出管局停止批准新公司。1994年4 月出管局发出正式文件继续贯彻不批准方针。从此， 行业进入壁垒高高筑起。即使个别企业被吊销营业资 格，其占用的“经营指标”也不会被分配给其他经营 者，这些“指标”将随着企业的消失而死亡；业绩优 良的公司如要扩大经营规模，也无法从主管部门申请 到新的“经营指标”；兼并其他公司成为获得“经营

ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ


自1994年起，由承包合同衍生出一种新式合同。其主要特征是： 司机在订立承包合同后一次或分次预先交纳承包期内的承包金总 额（数额低于或相当于车辆现值，有的公司称之为“预收承包 款”，也有的称“风险抵押金”），以后司机每月只向公司交纳 小额管理费（数额相当于一般承包合同月承包金的1/4~1/3）。 有些“预收承包款”合同还附带约定，承包期满后公司协助将车 辆过户给司机。这种合同使司机享有更大的自主权，增加了司机 的收入，满足了司机拥有私人车辆的愿望，受到司机欢迎。这种 承包方式对许多公司也是有利的。 因为，大多数1992年至1993年设立的公司是靠银行贷款举办的， 这批贷款从1994年开始进入还贷期，但企业积累尚不足以偿还贷 款，公司通过“预收承包款”可以及时摆脱债务危机。出管局的 调查显示，1994~1996年间，90%的“面的”，80%的“夏利” 出租车和30%的票价为2元/公里的出租车（如“桑塔纳”、“皇冠” 等）都采取了“预收承包款”制（有叫“供车制”或“大额承包” 的，也有叫“融资租赁”的），据出管局估计，实际比例要高于 上述数字。[


由于私人不是任何一种意义上的“单位”，也 没有自己的上级主管机关，因此不能申办公司， 只能以个体户身份单车经营。 但是，为了吸引民间资金进入出租车行业，政 府默许了一种变通的方式：允许私人投资设立 出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单 位”；私人投资者须以该单位的名义申请设立 出租车公司，同时必须出示该单位的“正局级 或相当于正局级以上”的上级主管单位作出的 同意申办者经营出租车业务的正式批件。

根据以上规章，只有“单位”方可申办出租车公司。 而最容易符合条件的申办者无疑是那些能够以最低成 本获得上级主管机关证明的“单位”。世界上恐怕没 有比自己给自己出具“批准证明”更容易的事情了。 在1992年的“出租车公司热”中，许多党政机关、事 业单位利用自己的审批权批准自己或者自己的下属机 构申办出租车公司。这类行政行为显然是效率极高的， 各种党政机关和事业单位在很短的时间内申办了大批 出租车公司。这些公司都登记为全民所有制或者集体 所有制企业，盈利大多或者全部进入单位的“小金 库”。