完善独立学院运行机制:微观制度改革对策

完善独立学院运行机制：微观制度改革对策
李国年;王颖;肖昊
【摘要】当前,独立学院运行机制主要存在决策主体错位和决策缺位、动力杠杆结构性缺失和约束缺失等问题.完善独立学院运行机制的相关微观制度改革,在正式制
度方面主要是健全独立学院董事会制度,完善独立学院内部行政机构设置制度,完善
独立学院内部机构负责人权、责、利制度,完善独立学院内部资源配置制度,完善激
励及约束制度;在非正式制度方面主要是坚持学生至上、教师为本、特色致胜的治
校理念,坚持追求真理、推崇创新、学术自由的治学理念,坚持德才并举、全面发展、彰显个性的育人理念.
【期刊名称】《高教探索》
【年(卷),期】2016(000)008
【总页数】7页(P80-86)
【关键词】独立学院;运行机制;微观制度;改革对策
【作者】李国年;王颖;肖昊
【作者单位】广东科技学院;广东科技学院语言文字工作办公室;武汉大学教育科学
研究院东莞/523083
【正文语种】中文
独立学院是民办高等教育的重要组成部分，是为高等教育改革与发展注入的新活力和新动力。

独立学院是指实施本科以上学历教育的公办普通高校与民间组织或者个人合作，利用民间资金独立实施本科学历教育的民办普通高校。

参与举办独立学院
的公办普通高校，作为合作的一方，是独立学院的依托人，即人们俗称的“母体高校”。

参与举办独立学院的民间组织或者个人，作为合作的另一方，是独立学院的出资人即“投资方”。

他们在政府的管理下依法依政共同举办独立学院。

兴办独立学院，是高等教育体制适应社会主义市场经济发展要求的重大改革，是高等教育发展的重要增长点，是高等教育改革的重要力量。

办好独立学院，是巩固高等教育体制改革成果的客观要求，是全面提高高等教育的必然选择。

要办好独立学院，必须完善独立学院运行机制。

这是因为，独立学院运行机制，对增强独立学院活力，提高独立学院办学水平，具有促进作用或抑制作用。

即是说，完善的独立学院运行机制，使独立学院充满生机与活力，对独立学院办学水平提高具有促进作用；不完善的独立学院运行机制，使独立学院缺乏生机与活力，对独立学院办学水平提高具有抑制作用。

因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把“完善独立学院管理和运行机制”，作为促进独立学院改革和发展的重大举措提了出来，是完全正确的。

当前，独立学院运行机制还存在一些问题，这些问题直接与相关微观制度不健全有密切的联系。

因此，本文对这种联系的研究，具有一定的现实意义。

独立学院运行依托一定的结构及其构成方式，就像机器运转依托一定的结构及其构成方式一样。

二者的区别在于，独立学院运行所依托的结构及其构成方式是制度性的，是社会规律的体现；机器运转所依托的结构及其构成方式是机械性的，是自然规律的体现。

独立学院运行所依托的这种制度性结构及其构成方式，就是独立学院运行机制。

[1]当前，独立学院运行机制还存在一些问题，其中较突出问题主要表现在以下几个方面。

一是决策主体错位和决策缺位。

当前，独立学院决策主体错位的主要表现是：那些直面市场信息和市场需求的独立学院决策权，如独立学院的招生规模、专业设置、收费项目、学费标准等决策权，现在仍然难以下放给独立学院；有些独立学院权、
责、利不清，有的依托人控制着独立学院决策权，如直接指派院长、索取高额回报等；有的出资人直接干预独立学院教育、教学和管理工作。

独立学院决策主体错位和决策缺位，是独立学院决策机制不完善的映现。

独立学院的决策机制，作为独立学院决策所依托的制度性结构及其构成方式，本质上体现决策规律、信息准全决策原则和科学可行决策原则，体现政府、独立学院依托人和独立学院出资人的内在联系，体现独立学院决策主体与独立学院决策对象合乎决策规律和原则的结合，体现独立学院办学的委托代理关系。

然而，独立学院决策主体错位和决策缺位，使得决策主体与决策对象之间发生了违背决策规律和原则的结合，使得独立学院决策权在独立学院办学委托人与代理人之间发生了不合理分配，使得独立学院办学委托代理关系发生了扭曲，从而妨碍了高校有效运行的实现。

二是动力杠杆结构性缺失。

当前独立学院的动力杠杆存在结构性缺失的主要表现是：(1)政策法规杠杆缺失。

目前国家出台的有关法规和政策，只对独立学院设立时的
产权作了明确规定，却没有对独立学院积累性资产的产权归属作出明确规定，从而使得独立学院积累性资产的产权与相应的责、权、利之间失去了内在联系，使得出资人失去了后继出资动力，使得独立学院资产失去了自我积累的动力源泉。

虽然《民办教育促进法》作出了关于“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”和“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”等规定，但是这些规定在实践中并没有真正落到实处，独立学院在申请重点学科、专业设置、精品课程、校园建设、实验室建设、研究课题、专业技术职称、科研成果奖励、教师奖励、学生助学贷款等方面，普遍受到了与公办高校不尽公平的对待。

(2)长期愿景和长期目标杠杆缺失。

目前独立学院普遍难以形成切合自身实际的长
期愿景和长期目标，或者独立学院确立的长期愿景和长期目标多数缺乏自身广泛认同感，致使献身于独立学院事业的使命感、责任感和主人翁意识难以获得自身广泛认同的长期愿景和长期目标的有力支撑，致使独立学院普遍难以留住优秀人才。

(3)
薪酬福利杠杆缺失。

目前独立学院的薪酬福利与公办高校比较，普遍缺乏竞争力，有些独立学院的薪酬福利制度不健全，薪酬福利的发放缺乏竞争性。

(4)精神杠杆
缺失。

目前独立学院管理队伍普遍存在服务意识薄弱的问题，独立学院管理工作普遍存在不够充分理解、尊重、信任、关心、宽容教职员工的问题，致使独立学院多数失去了应有的精神动力杠杆，教师满意度普遍较低。

独立学院动力杠杆结构性缺失，是独立学院动力机制不完善的表现。

独立学院动力机制，作为独立学院动力所依托的制度性结构及其构成方式，是多种动力杠杆制度性构成的整体，本质上是独立学院决策者为促使独立学院参与者服从自己的意志，执行自己的决定，实现自己的目标而施加的影响，是把决策者的意志、决定和目标制度化地变成决策执行者的意志、决定和目标的行为方式。

然而，独立学院动力杠杆的结构性缺失，使得独立学院决策者与决策执行者之间失去了意志、决定和目标的内在联系，使得独立学院决策者与独立学院决策执行者之间发生了意志、决定和目标冲突，从而妨碍了独立学院有效运行的实现。

三是约束缺失。

当前独立学院存在约束缺失的主要表现是：(1)法人治理约束缺失。

我国现实独立学院治理结构仍然是“依托人”或“出资人”治理结构，大体上还没有走出自然人治理结构的困局，缺乏法人治理约束力。

(2)法规约束缺失。

近几年来，尽管国家相继出台了一些法规，对独立学院管理进行了规范，但是，这些法规的有些规定还是过于抽象化和原则化。

(3) 市场约束的缺失。

目前，作为“外部人”的高等教育资本市场、高校教师市场和高校求学者市场的发育还不成熟，致使这种“外部人”对独立学院难以形成应有的约束。

独立学院约束缺失，是独立学院约束机制不完善的显现。

独立学院约束机制，作为独立学院约束所依托的制度性结构及其构成方式，本质上是独立学院约束资源的合理配置和约束方式方法的优化组合，是对那种可能偏离独立学院办学目标的管理和职能活动具有约束力的制度性行为规范。

然而，独立学院的约束缺失，使得独立学
院各约束要素之间失去了内在联系，使得独立学院约束结构失去了完整性，使得独立学院约束资源配置失去了有效性，使得独立学院约束方式方法的组合失去了合理性，从而妨碍了独立学院有效运行的实现。

新制度经济学把制度分为正式制度与非正式制度。

正式制度是政府和正式组织有意识建立起来的一系列制度的总和，包括政治制度、经济制度、法律制度、组织制度和契约等，依赖政府和正式组织来强制执行，发挥作用的范围较广，对人们的行为具有高度的约束性和强制性。

非正式制度是社会生活中逐步形成的不成文的行为规范的总和，包括风俗习惯、伦理道德、意识形态等，依赖社会成员的互动、社会风尚和团体的习惯等自发遵从，发挥作用的范围较小，对人们行为的约束具有非强制性。

微观制度是指法人单位的内部制度，它也可以分为正式微观制度和非正式微观制度。

对完善独立学院运行机制有直接影响的正式微观制度，主要有独立学院内部机构设置制度，内部机构负责人权、责、利制度，内部资源配置制度，岗位职责制度和激励约束制度。

对完善独立学院运行机制有直接影响的非正式微观制度，主要有独立学院的治校理念、治学理念和育人理念。

这里把治校理念、治学理念和育人理念当作办学理念的主要组成部分。

现实的正式微观制度存在的弊端和非正式微观制度存在的陋习，构成了独立学院运行机制现存问题产生的微观制度根源。

现实独立学院正式微观制度存在弊端的主要表现是：董事会制度不够健全，内部行政机构设置制度不够科学，内部行政机构负责人权、责、利制度不够合理，内部资源配置制度不够完善以及激励及约束制度不够完备等。

现实独立学院非正式微观制度的陋习主要表现是：治校理念的偏差；治学理念的偏差；育人理念的偏差。

(一)董事会制度不够健全
目前，我国独立学院董事会制度还不足以支撑在理事会或董事会与校长之间确立委托—代理关系。

《民办教育促进法》只规定了民办学校理事会或董事会和校长的
职权。

前者的职权是：(1)聘任和解聘校长；(2)修改学校章程和制定学校的规章制度；(3)制定发展规划，批准年度工作计划；(4)筹集办学经费，审核预算、决算；(5)决定教职工的编制定额和工资标准；(6)决定学校的分立、合并、终止；(7)决定其他重大事项。

后者的职权是：(1)执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机
构的决定；(2)实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；(3)
聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；(4)组织教育教学、科学研究活动，保证教
育教学质量；(5)负责学校日常管理工作；(6)学校理事会、董事会或者其他形式决
策机构的其他授权。

但是，《民办教育促进法》并没有就民办学校理事长或董事长是否可以兼任校长，理事长或董事长与校长的关系是否是委托—代理关系，理事
会或董事会如何监督校长行使职权，校长如何对理事会或董事会负责等问题作出规定。

这就使得独立学院理事会或董事会与校长之间难以确立委托—代理关系。

难
以确立这种关系的独立学院理事会或董事会直接导致理事长或董事长与校长职权角色的混乱和分工的不明确，致使一些独立学院要么发生理事长或董事长代行校长职权，要么发生校长过度谋求和行使职权，导致理事长或董事长与校长之间的关系紧张，使得这些独立学院经常发生重大决策上的主体错位和缺位现象，从而对独立学院决策和日常工作产生不良影响。

(二)内部行政机构设置制度不够科学
目前，我国独立学院内部行政机构设置大都采用管理幅度狭窄的“金字塔式”与政府内部机构相衔接的构建方式，内部行政机构之间信息传递的环节较多，机构臃肿，人浮于事，难以适应复杂多变的管理环境下快速抓住机遇、迎接挑战、处理事务的需要。

独立学院作为民办高校和高等教育改革与发展的新成果，本应作为一种实验探索出新的“扁平式”的“接地气”的、主要面向学生和教师的内部行政机构设置制度，但是，我国独立学院内部行政机构设置仍然套用了公办高校内部设置制度，而这种制度的最大弊端是引导内部行政机构“抬头向上”而不是“低头向下”，学
生和教师的需要经常被置于脑后。

独立学院内部行政机构设置制度的缺陷也是导致内部行政机构职能之间的不协调的根本原因。

当前，独立学院的财物的管理普遍由出资人负责，而教学、科研、人事和学生管理普遍由举办方或院委会负责，财物管理与教学、科研、人事和学生管理的矛盾相对突出，这种“二元分割管理”通常造成独立学院教学和科研经费不足，从而成为制约独立学院做大做强的瓶颈。

(三)内部机构负责人权、责、利制度不够合理
目前，独立学院内部机构负责人的权、责、利三者之间不够协调，是独立学院内部机构负责人权、责、利制度不够合理所导致的最大问题。

其中最主要的问题是各系负责人权、责、利三者之间不够协调。

各内部机构负责人差别较大的职权，通常既没有用差别较大的责任与之约束，也没有用差别较大的利益与之激励，这既造就了内部机构负责人“因循守旧”、“得过且过”的心态，又为“权力寻租”预设了空间。

尽管独立学院出资人对学校财务的监管相对公办高校而言严密得多，致使独立学院内部机构负责人“权力寻租”的空间远不如公办高校，但独立学院内部机构负责人权、责、利制度的缺陷，更多地造成了内部机构负责人“因循守旧”、“得过且过”地行使职权的蔓延，独立学院内部机构的职能和管理模式与公办高校一样缺乏创新动力和活力。

(四)内部资源配置制度不够完善
独立学院内部资源配置缺乏长期发展目标约束是内部资源配置制度不够完善所导致的必然结果。

民办高校产权归属界定不够清晰，使得独立学院出资人普遍对民办高校发展前景感到担忧，从而使得一些独立学院即使制定了长期发展目标，也使它难以成为约束短期行为的刚性条件，独立学院资源配置的短期行为自然就难以克服。

具体表现是：在专职教师配置上普遍采用“用人成本节约”做法，普遍出现了与公办高校相反的专职教师配置现象，即公办高校高级职称专职教师所占比例较高，而独立学院高级职称专职教师所占比例较低；公办高校教学工作量日益走向软约束，
而独立学院教学工作量日益走向硬约束；公办高校科研工作量日益走向硬约束，而独立学院科研工作量日益走向软约束甚至无约束；公办高校高度重视专职教师素质的提高和培养，而独立学院不够重视专职教师素质的提高和培养；有些独立学院高薪聘请高端人才的广告满天飞，实则少有“凤凰”入窝；在财力资源配置上普遍采用教学科研软预算和低预算做法，教学科研投入严重不足；在物力资源配置上注重“达标”而忽视效率，采用与公办高校雷同的封闭单一的教学组织形式使得教学设施、设备利用不充分。

(五)激励及约束制度不够完备
独立学院激励制度不够完备的主要表现是：薪酬制度不健全，薪酬形成机制不能真正反映工作努力程度和知名教授、高级管理人员的稀缺程度，激励的杠杆作用尚未得以充分发挥，升职激励缺乏竞争性，薪酬激励缺乏透明性，荣誉激励缺乏多样性，福利激励缺乏针对性。

独立学院约束制度不够完备的主要表现是：约束条款的设计不够科学、不够具体，与约束相配套的监督制度不够健全，监督责任不够明确，约束方式单一，等等。

(六)治校理念的陈旧
通过对独立学院运行机制有效性调查数据的回归分析表明，学生对独立学院运行机制有效性的认同低于专职教师，专职教师对独立学院运行机制有效性的认同低于行政人员。

究其非正式微观制度的根源，首先要归咎于治校理念认识上的陈旧所导致的治校理念的扭曲。

理念是人们通过对事物的本质、特点和发展规律的理性认识所形成的思想或观念。

治校理念是学校管理者对学校的本质、特点和发展规律的理性认识所形成的治理学校的思想或观念。

学校的本质就是有组织、有计划、有目的地从事人才培养、科学研究和社会服务。

学校的本质决定了学校遵循着一些普遍发展规律。

任何学校的治校理念都是这一本质和普遍发展规律的体现，因此，治校理念对于不同的学校而言具有共性。

各个学校有自己的特点，这使得不同学校各自遵循
着一些特殊发展规律。

不同学校的治校理念都是各自特点和特殊发展规律的体现，因此，治校理念对于不同的学校而言具有个性。

必须指出，新中国成立以来，我国高校管理者几乎不约而同地把教育方针当作治校理念或办学理念，从而造成各高校治校理念趋同，缺乏个性和特色，治校的服务对象和依靠对象观念化和抽象化，即没有把学生作为治校的服务对象，没有把教师作为治校的依靠对象，治校理念“方针化”。

受其影响，独立学院治校理念也普遍坚持“方针化”，致使服务学生、依靠教师、凝炼特色的治校理念难以确立起来，教师和学生对独立学院管理的满意度自然就不会高。

其深层的原因在于高度集中的行政化高校管理体制和单一的高校办学模式。

改革开放以来，尽管高校成为独立办学的法人，有一些自主权，两级政府管理、公办与民办并存的高校办学模式基本形成，但是，高校管理体制的行政化格局并没有发生根本改变，高校治理方式无论如何演变，它都掌控在政府手中，治校理念“方针化”便成了顺应政府的立命哲学，独立学院且敢独善其身。

(七)治学理念的陈旧
高校治学理念的陈旧突出地表现为学术治理思想的意识形态化。

意识形态可以是真理，也可以是谬误，即使是具有真理性的意识形态也是在实践中不断发展的，就像作为意识形态的马克思主义只有与各国具体实践相结合才能成为具有现实意义的真理，马克思主义的中国化就是中国改革开放实践的结果，它不能简单化庸俗化为经典马克思主义，社会主义核心价值观与经典马克思主义也不能同日而语。

学术治理思想的意识形态化使得学术下嫁给意识形态，真理作为学术目标被淹没在意识形态之中，创新作为学术手段被抄袭、照搬和“翻撰”所愚弄，自由作为学术之路被行政之门所阻挡。

在中国高度行政化高校管理体制下，独立学院的治学理念不可能挣脱意识形态化的束缚而自成一体。

独立学院本来就不够重视的学术研究便在意识形态化治学理念的束缚下变得奄奄一息，毫无朝气。

(八)育人理念的陈旧
相对治校和治学理念而言，独立学院育人理念的陈旧程度并不那么严重。

这主要是因为新中国成立以来，各高校始终把体现社会主义教育本质特征的马克思主义人的全面发展理论作为育人理念的基石，“促进人的全面发展”的育人理念在高校得以坚持，即使在“极左”思想盛行时期出现了红与专、教育与生产劳动相结合等认识上的偏差，坚持“全面发展”的育人理念也没有发生动摇。

改革开放以来，在邓小平培养“四有”人才思想和科学发展观的指引下，坚持“全面发展”的育人理念在高校得以巩固，独立学院自然继承了这一传统。

但是，在坚持“全面发展”的育人理念的同时，发展社会主义市场经济急需大量的创新型和创业型人才所必备的坚毅、执着、顽强等个性和诚信、守法、睿智等素质以及由此需要坚持的“德才并举”和“彰显个性”的育人理念，并没有引起独立学院乃至所有高校的高度重视，育人理念还是显得有些陈旧。

基于上述对独立学院运行机制现存问题的微观制度根源的分析，完善独立学院运行机制的微观制度改革，应该注重从以下几方面着手。

(一)健全独立学院董事会制度
高校董事会制度居于高等教育微观制度的顶层。

我国《民办教育促进法》规定包括独立学院在内的民办高校实行董事会制度。

健全独立学院董事会制度就是为完善独立学院运行机制做好高等教育微观制度上的顶层设计。

高校董事会或理事会制度作为高校实现“自治”、“法治”和“善治”的实践结晶，在高校治理历程中得以沉淀下来，自然有其合理性。

尽管各国高校董事会制度的规制模式不尽相同，但都将高校董事会规制成最高权力执行者、一人一票平等的合议决策者和最终责任承担者，从而成为高校董事会规制的“三原则”。

而我国《民办教育促进法》对民办高校董事会的规定，还没有完全体现“三原则”。

因此，健全独立学院董事会制度，首先是要把民办高校董事会制度“三原则”写进《民办教育促进法》。

如果没有这“三原则”，我国民办高校董事会制度作为保障民办高校实现“自治”、“法治”和。