城投债

城投债定义：是根据发行主体来界定的，涵盖了大部分企业债和少部分非金融企业债务融资工具。

一般是相对于产业债而言的，主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。

城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。

从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。

城投债发展背景：1992年起源于上海，是当时的中央政府为支持上海浦东新区建设而批准发行的债券，共计5亿元。

自上海浦东建设债券发行，城投债一路走来已有20余年。

这20多年来，城投债规模从小到大见证了中国的快速发展历程，已在中国债券市场上占据了很重要的一环。

但与此同时，随着城投债的发展规模越来越大，其潜在风险也在不断积累，越来越多的学者已经开始关注城投债问题，提出了不同的见解，对其发展方向献言建策。

发展过程：（一）起步阶段（1999-2004年）这一阶段，由于我国债券市场仍属于起步阶段，债券品种有限，且企业债券的发行主体仍限定于中央、省、自治区和直辖市级企业，因而城投债券的发行规模一直很小，根据中债资信的数据统计，1999-2004年城投类企业债券仅发行8支，合计156亿元。

（二）逐步发展阶段（2005-2008年）2005年，国家发改委启动地方企业债券发行，作为地方政府全资控股国有企业的政府投融资平台可以通过发行企业债券的方式进行融资；同时，2005年5月，中国人民银行发布《短期融资券管理办法》，短期融资券发行的重启为地方政府投融资平台提供了新的债券品种。

受益于债券市场的扩容，城投债券逐步开始快速发展。

根据中债资信的数据统计，2005-2008年，地方政府投融资平台分别发行债券17支、29支、54支和49支，发行规模分别为242亿元、351.50亿元、664.50亿元和740亿元。

（三）爆发增长阶段（2009年）2008年1月，国家发改委发布《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》，将企业债审批环节由先前先核定规模再核准发行的两重审批简化为核准发行一个环节，并取消总额限制，政府融资平台发行企业债的空间在政策上得到很大拓展。

同时，在2008年末国务院推出“稳增长”4万亿投资计划后，为了提供相关配套资金，2009年3月，中国人民银行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债等融资工具”；加之发改委明确表态，要“扩大企业债券发行规模”，城投债券发行呈爆发式增长。

根据中债资信的数据统计，2009年政府融资平台总计发行162支债券（其中企业债达117支），为2008年的3.31倍，发行债券规模总计2,821亿元（其中企业债券达1,734亿元），为2008年的3.81倍。

（四）整理和回落期（2010-2011年）经历了2009年的爆发式增长后，地方政府融资平台债务快速积聚也受到监管层高度重视。

自2010年6月国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国务院19号文）后，国务院及相关监管部门相继发布针对地方政府融资平台的规范性文件，发改委对融资平台发债开始实行名单制管理；加之云南公路“只付息不还本”函件、云投重组和上海申虹偿债危机等信用事件的相继发生极大地挫伤了市场对政府融资平台企业的风险偏好。

根据中债资信的数据统计，2010-2011年政府融资平台发行债券支数和规模增速均显著放缓，分别为162支、193支和2,765亿元和3,264.10亿元。

（五）规范中发展期（2012年至今）2012年3月，银监会下发了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款规模，政府融资平台银行贷款渠道被显著收紧。

但由于基础设施建设资金需求很大，且正值地方政府债务到期高峰，地方政府融资需求非常大；在相关部门对融资平台发债的监管有所放松背景下，发行城投类债券成为地方政府极为重要的融资渠道。

根据中债资信的数据统计，2012年政府融资平台总计发行662支债券，总计8,246.10亿元，分别为2011年的2.74倍和2.53倍，发行规模创历史新高。

2013年4月，国家发改委发文对城投债券按照三类实行分类管理，有保有控；而“债市风暴”又使得国家发改委自5月起对企业债券展开了大规模的自查工作，新债发行基本暂停。

受此较大影响，虽地方政府融资需求仍很旺盛，但根据中债资信的数据统计，2013年政府融资平台发行债券652支，总计8,286.26亿元，较2012年几乎没有增长。

2013年底以来，在中央提出的“开正门、堵邪路”化解地方政府债务风险思想指导下，推动地方政府融资平台融资“阳光化”成为监管层的核心思路。

因此，政府融资平台发行债券融资得到了明确的政策支持。

2013年12月，国家发改委明确允许融资平台通过发行企业债置换“高利短期债务”，而后，融资平台发债的政府行政级别限制放开，国家发改委再次发文支持扩大企业债券资金用于棚户区改造。

在政策的支持下，2014年1季度，根据中债资信的数据统计，政府融资平台已发行债券289支，总计3,277.70亿元。

照此估计，2014年城投债券发行规模将再创新高。

综上观点，并结合我国城投债的发展现状，我们可以认为，城投债的出现是一种历史的产物，既与我国的具体制度息息相关，也与世界的经济形势存在着千丝万缕的关系。

具体来讲，一方面是由于我国修改前的《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，地方政府在一般情况下很难以地方的名义发行地方债券，只能借企业名义举债；另一方面，分税制的改革、城镇化的推进、保持经济增长的压力分别从财政资金供给减少、建设资金需求增大角度，促使地方政府不得不想方设法进行融资。

而且，我国的政府行政干预能力保证了城投债的高信用评级，也推动了市场对城投债的认可发行额度：自1992年城投债出现以来，其发展并不总呈高速度、大规模的态势。

事实上，自2008年以来城投债的发行量并不大，从1997年到2009年城投类公司共发行287支债，融资金融总计为3444.4亿元（数据来源于万得资讯，由于该数据库提供的最早数据为1997年，且1993～1994年发行债券规模很小，影响不大）。

而从2009年开始，城投债开始了快速发展，尤其从2012年以后发行规模更是一路飙升。

根据万得数据库提供的数据，截止到2015年3月底，全国共发行城投债5423支，融资额63597.33亿元。

这就表明1997～2009年间共发行287支债券，而2009年至2015年3月才6年多的时间就发行了5136支债券，融资额高达6万亿余元。

对经济的影响1.干扰金融市场2.一些城投债“过度包装”，加剧了风险。

3.地方政府在获得大量贷款的同时，负债问题也开始加速显性化。

4.从宏观层面上来看，金融资源的流向不够合理，出现畸形配置，大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业。

地方政府从事的融资项目多为基建设施，其盈利往往取决于未来地价的攀升情况。

这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，往往蕴含巨大风险三、城投债发展中的问题（一）资产整合操作不规范由于城投债的发行只需接受《企业债券管理条例》等相关法律法规的约束，城投公司的资产规模的大小直接影响债券发行规模，地方政府为募集所需资金向城投公司注入资产迅速提高资产规模，但存在注入土地等无形资产时估值过高、资产划拨不规范等问题。

并且，由于之前对城投债存续期内的监管基本属于空白，只有部分评级机构定期发布的跟踪报告，监管的缺位导致债券存续期内资产转移事件时有发生，极大地损害了投资者的利益。

（二）城投债信用风险凸出据国家审计署统计，截至2010 年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，在已支出的约9.61 万亿元债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86 .54%。

由于城投债募集投向多为地方基础设施或是公益性项目，许多项目的盈利更多取决于宏观经济的发展，因此风险将更多地取决于各地经济的发展和财政收入水平。

其次，城投公司的现金流状况和盈利指标都偏弱，城投公司的自身盈利性不强，导致城投公司的资金流转出现借新还旧的情形，在信用环境趋紧的情形下，加大了偿债压力。

城投公司的偿债能力取决于投资项目的运营效益和地方政府的财政拨款和补贴等，城投债的风险很大程度上取决于地方政府对城投公司的支持意愿和力度，以及地方政府经济发展水平和财政收入。

目前国家加大了对房地产市场的调控力度的同时，削弱了依赖土地出让收入的城投公司的偿债能力，一旦地方经济和财政收入出现波动将会对债务的偿还产生不利影响。

尤其是县区级城投公司在地方政府投融资平台的比重不断增加，县区级政府由于财政失衡情况严重，融资动机更为强烈，其发行的城投债积累了更大的信用风险，尤其是近期存在对部分城投债信用评级下调的预期。

（三）城投债的发行规模增长过快由于城投债的准市政债的性质，使得其构成地方隐性债务的一部分。

我国已发行的城投债普遍存在本期债券发行规模超过地方政府财政总收入10%以上的情形，城投债的发行规模过大不仅加大了债券的信用风险，也加剧了地方政府债务风险。

尽管在监管层提出对地方政府融资平台进行清理整顿，对城投债的发行提出新的规定，出现了城投债一度暂停发行，根据Wind 数据统计，2010 年城投类企业债规模为1625.33 亿元，城投债的发行规模仍存在增长过快的问题。

四，解决方式城投债作为一种金融创新，拓宽了地方政府融资渠道、为城市基础设施建设筹措了大量资金，有力地推动了我国城市化进程。

尽管城投债与城投贷款相比，规模要小得多，但一旦有信用质量下降的风险显现出来，其负面效应和波及范围会非常大，应重点关注以下方面：（一）完善城投债信息披露制度充分、及时的信息披露能有效发挥了外部力量对发行主体的监督和约束，不仅关系到投资者的利益保护，同时对规范城投公司的行为起到重要作用。

除了披露城投公司的基本经营信息以及基本财务信息外，尤其应对城投公司的盈利模式、资产注入情况、担保形成的债权债务关系等进行详细披露。

同时，还应当督促发行主体的后续信息披露，尤其是对资产转移、重大资产重组等资产整合行为进行充分披露，加强对企业债存续期内的监管，并加大对信息披露不充分行为的惩罚。

（二）控制城投债的发行规模在建设资金存在巨大缺口的情况下，地方政府仍有很强的动机利用地方政府融资平台募集资金，而在银行贷款受限的情况下，融资平台会转向城投债融资。

尽管管理层对城投债的发行提出诸多限制性的规定，但城投债仍存在规模扩张过快的问题。

因此，应根据各地地方政府的财政收入，同时结合各地政府的综合负债率、债务结构以及城投公司到期偿还债务的情况，控制各地城投公司的发债规模，降低城投债的信用风险和政府债务风险。