行政立法后评估制度研究

行政立法后评估制度研究——从我市开展政府规章立法后评估工作出发杭州市人民政府法制办公室党的十七大提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”，对立法工作提出了宏观要求。

地方政府立法体系作为我国立法体系的重要组成部分，其完善是贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的必要保障，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。

近年来，我国地方政府立法在民主性、科学性、技术性和体系化建设方面日趋进步，但仍存在多方面问题，如合理性不强、权利义务不对等以及部门痕迹过重等。

要解决这些问题，加强制度建设是重要手段。

其中，政府规章立法后评估制度既是地方政府立法制度建设的必然要求，也是其重要组成部分。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）也指出，规章施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。

建立政府规章立法后评估制度，将进一步完善地方政府立法制度，促使地方政府立法更加科学化、民主化和规范化。

本文将结合我市近两年来开展规章立法后评估工作的实践，对行政立法后评估制度的基本理论和构建进行阐述分析，以期对完善地方政府立法体系有所裨益。

一、行政立法后评估制度的概念、特征和意义（一）概念评估，是指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。

1根据对事物进行分析、判断的时间点不同，评估有前评估、中评估和后评估之分，其中后评估是指对已经存在或者已经实施的考察对象进行分析、判断的行为。

具体到行政立法后评估制度（post-evaluate system of administrative legislation）则是指由法定主体按照法定的权限和程序，运用一定的方法，对颁布施行一定时间的行政立法项目的合法性、合理性、可行性以及实施效果等进行分析评价，并有针对性地对行政立法项目加以完善的一项制度。

行政立法后评估与行政立法评估、立法调研、非法定主体的行政立法后评估、执法检查等概念既有联系又有区别。

行政立法评估是行政立法后评估的上位概念，它的外延比后者大。

立法评估包括前、中、后三个部分，分别对应行政立法项目立项前、制定中和实施后三个阶段，立法后评估只是最后一个阶段的评估活动。

立法调研则是对立项前与制定中的行政立法项目就项目的合法性、可行性、必要性、立法效果预期等开展调查研究，以达到民主、科学立法的活动，它也是立法评估工作的一部分，但在时间点上比立法后评估要更靠前，而且二者的侧重点不同，立法后评估重在效果评价，立法调研重在效果预期。

执法检查是指法定主体在法律法规实施一定时间后对其执行情况进行检查监督的活动，它的目的在于保证立法得到贯彻落实并分析解决检查中暴露的问题。

可见，它在实施方式、目的等方面都与行政立法后评估不同。

非法定主体的行政立法后评估则是由非法定主体，如专家、利害关系人、群众等对法律法规的实施情况进行分析、评价的活1王同忆：《中华词典》，三环出版社1990年版，第777页，转引自江子浩等：《行政立法后评估制度研究》，载上海行政法制研究所编：《政府法制研究》2006年第3期。

动。

由于这项活动并非由法律法规的制定机关或实施机关开展，且不能当然产生修改或废止评估对象的效力。

因此，它与本文所称的行政立法后评估不同。

（二）特征1、评估主体的法定化。

《实施纲要》规定，规章施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。

根据这一规定，行政立法后评估的法定主体应当为规章的制定机关与实施机关，而不是除此以外的其他组织或个人。

就我市而言，规章的制定机关为市政府，具体工作由市政府法制机构即我办负责，而规章的实施机关是规章所确定的行政主管部门，一般为市政府部门（直属单位）和区、县（市）政府。

行政立法后评估主体的法定性也决定了评估活动的目的之一在于完善规章内容，提高行政立法质量。

要实现这一目的，只有通过行政立法后评估主体——规章的制定机关或实施机关的工作，而其他非法定主体则不能达到这一效果。

当然，其他非法定主体的评估可以作为一种资料与信息来源为行政立法后评估所用，最大化地实现评估的科学性与民主性。

2、评估对象的特定化。

根据《实施纲要》的规定，行政立法后评估工作的对象是已经颁布施行一段时间的规章。

首先，评估对象限于规章，法律、法规以及行政规范性文件不属于行政立法后评估的对象，它们属于更广义的立法后评估工作的对象。

其次，评估对象是已经颁布施行一段时间的规章。

受立法后评估工作的特点与目的所限，作为评估对象的规章应当已经颁布施行一段时间，这样便于在评估中了解实效，发现问题，保证评估工作做到有的放矢。

3、评估内容的多样化。

评估内容是行政立法后评估工作的重要组成部分之一，其质量好坏，直接关系到评估工作的成败。

就规章评估而言，其内容主要涉及两个方面：一是评估对象的实施效果，包括行政执法、配套性文件的制定等情况以及评估对象实施所取得的社会和经济效益；二是评估对象中的各项制度设计与程序规定是否需要进一步完善，主要从规定的合法性、合理性、可行性以及实施效果等方面出发，对评估对象作出科学评价，为其进一步完善服务。

4、评估程序的民主化、科学化。

行政立法后评估工作程序是指评估主体评估时所应当遵循的步骤、时限、方式等。

由于行政立法后评估是行政立法工作的重要组成部分，是规章制定程序的延续。

根据《中华人民共和国立法法》确定的立法民主化、科学化的要求，立法后评估工作也应当体现这一要求，且这一要求当然体现在评估程序之中。

评估程序的民主化表现为评估要充分发扬“开门立法”的要求，评估的调研工作要广泛征求相关各方面的意见和建议，评估计划、报告的拟定、撰写要进行必要的公示等。

评估程序的科学化体现在评估工作的立项要科学，立项的选取、调研的进行等工作要从实际出发，走理论与实践相结合的道路。

（三）意义1、行政立法后评估工作是促进民主法治，构建社会主义和谐社会的要求构建社会主义和谐社会的一大要求是促进社会主义民主法制建设，而促进民主法治要以法制统一为前提，制度完善为基础。

建立健全行政立法后评估工作，通过评估发现政府立法中的问题，并及时加以改进完善，使政府立法工作的重心从数量和速度转移到质量和效益上来，这有助于维护社会主义法制统一，促进民主法治，构建社会主义和谐社会。

2、行政立法后评估工作有助于完善行政立法、提高行政立法质量和水平，保证立法的权威性与严肃性行政立法后评估工作是行政立法工作的重要组成部分。

行政立法后评估不是单纯的判断评价，它是行政立法完善的依据与保障。

通过行政立法后评估工作，评估主体可以较为全面地了解规章在施行一段时间后的效果，发现其中存在的问题，然后有针对性制定相应的措施，如修改、废止规章或者对其进行细化解释等。

而且，通过行政立法后评估工作，规章的制定机关可以将个案中的立法得失加以总结，为今后的行政立法工作积累经验。

可以说，行政立法后评估工作的好坏在一定程度上关系到行政立法工作的成败。

3、行政立法后评估工作有助于解决行政执法中产生的问题，为提高行政执法水平提供保障从行政立法后评估工作的主体来看，规章的实施机关是行政立法后评估工作的重要主体。

实施机关的评估工作，其重心必然围绕执法问题进行。

从行政立法后评估的工作程序看，无论是立项、调研、完善评估对象都围绕评估对象施行后发现的问题展开。

在这些问题中，涉及行政执法领域的问题占很大比重。

实施机关通过评估工作，发现并解决执法实践中遇到的问题，为改进行政执法能力、提高行政执法水平提供保障。

二、国内外行政立法后评估工作的开展和制度化情况介绍行政立法后评估工作在很多国家已经开展并已制度化，尤以美、英、欧盟以及亚洲的日、韩等国家（组织）开展的较为成熟。

在我国，国务院和部分省市政府也在行政法规、政府规章立法后评估领域有所尝试，在此一并作简要介绍。

他山之石，可以为错。

研究国内外开展的行政立法后评估情况，特别是规章评估的程序、标准、方式方法等，对我市的行政立法后评估理论研究和工作实践都有重要参考价值。

（一）国外行政立法后评估工作及制度化的情况介绍1、美国美国的行政立法后评估制度（review of existing regulations）最早兴起于20世纪60年代，自80年代全面进入行政立法的成本与分析时代。

经过二十年的实践，该制度无论在联邦层面还是在州层面都逐步完善。

在评估依据上，联邦政府各部门主要依据法律、行政命令、部门命令甚至司法命令等开展评估工作。

2其中法律依据包括《灵活规制法》（RFA）、《政府绩效法》（GPRA）和《行政程序法》等三部法律。

如1980年的《灵活规制法》要求联邦各部门每十年要对“对大量小企业产生重大经济影响的已存规章进行评估”。

由于法律所要求的评2其中，因司法命令导致的评估不具有普遍意义。

除以上几种法定评估依据外，还有一些实践或政策上的要求可以导致规章的后评估。

如行政政策的改变、实际成本效益的变化、环境或其他因素的改变、实施或诉讼上的问题、投诉、建议以及对规章进行解释的要求。

估范围具有局限，所以一般通过总统发布的行政命令来开展规章评估工作。

如卡特总统发布了12044号行政命令，要求各行政部门定期对已存的规章进行评估，且从成本收益、投诉等方面规定了评估标准。

克林顿政府于1993年发布了第12866号令，根据该法案规定，美国行政立法的成本效益评估由拟制定规章的联邦政府部门进行，且“重大立法行为”须经联邦管理和预算办公室审查，并要经过公众评论的检验。

31995年，克林顿总统增加了各部门的评估义务，他要求各行政部门“对其所有现行有效的规章进行逐页评估，废止或修改那些已经过时或需要改革的规章”。

在评估程序和方式上，规章评估大致经过以下五道程序：制定评估项目负责人、设计评估方案、征集规章实施部门工作人员的意见、挑选评估工作人员和确定拟评估规章时间表。

至于评估方式因评估主体和对象的不同而不同。

实践做法主要有征集公众建议、通过主题分类、交叉评估或联合评估等方式。

4由于美国的立法评估主要方法采用成本与效益分析，所以在评估标准和方法上，都是围绕评估对象造成的实际成本效益同预期成本效益的差异进行。

因此，在评估标准上，首先要建立一个基线（Baseline），这种基线一般是规章中确定的目标。

其次要获得规章实施成本和效益3所谓“重大立法行为”，是指每年对经济产生1亿美元以上影响以及对生产率、竞争、就业、环境、公共卫生和安全或者对联邦、州、地方政府、社区等产生特定性影响的立法行为。

具体内容可参见《美国的行政立法成本效益评估制度》，载《政府法制参考》2005年第16期。

4适例如联邦航空部试图评估其所有的航空规章时，就收到了2000多份来自公众的修改建议。

农业部动植物检查服务中心按照动物的种类来评估其动物保护规章，对每一种类，动植物检查服务中心设计了不同的主题例如检查、消毒、检疫地区以及运输终点等。