治理理论视角下公共危机治理中公民角色定位

了政府系统内部及其与公 民社会的合作。例如 ， 国政府虽然在卡特里娜飓风灾害应对中行动迟缓 、 美 救援不 力、 效率低下 ， 但它有一个发达的公 民社会 ， 在巨灾来 临时 ， 公民有很强的互救 自 救能力 ， 公民参与扮演了积 极救援的角色。所以， 政府应树立公共危机常态化治理 的新思维 ， 积极把公民参与引入公共危机治理之中。
四、 民参 与公共危机 治理 的角色实现 公
公 民角色的扮演并不是孤立进行的， 它不但需要一定 的经济社会 文化条件 ， 更需要政府责任的恰 当定位 与支持。 相对于公民， 政府在公共危机治理 中掌握着优势资源 ， 担负着公共危机治理的最重要责任。在协同治 理的多中心治理思路下 ， 政府对公共危机治理的责任担当方式发生了巨大变化 ， 社会组织甚至公民个体通过
资金 、 物资 、 救助灾 民、 提供慰藉等 ， 而且在公共危机后灾区重建过程中提供物资 、 人员、 信息 、 技术等各方面 的重要服务。在公共危机评估与学习阶段 ， 由于政府部门存在 自身利益和领导责任的问题 ， 在上级追究公共 危机责任时 ， 难免会 出现互相推诿、 隐瞒事实和淡化影响的倾 向， 这时 ， 公民是最可靠的危机反馈 者 ， 他们能 够向政府提供最为客观和准确的危机反馈信息 ， 使政府有关部 门能及时总结危机处理的经验教训ｎ。
第３ 期
侯保龙等 ： 治理理论视角下公共危机治理 中公民角色定位
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三是公共资源筹集与分配的监督者 。“ 任何 旨在预防和解决公共争议 的措施的执行 ， 其基础必然是拥有
个充分知情的公众群 。”３ 【由于公共危机治理牵涉相关利益者众多 ， １ ］ 为避免争议 的出现和保证政府管理 的 公平 、 正义 ， 民参与十分必要 。与此 同时 ， 公 公民参与还可 以预 防政府实施公共危机治理中的“ 向选择” 逆 或 “ 道德风险” 等问题 。 例如 ， 公众可 以要求了解政府部门处理公共危机 的现状和进程； 对于政府在筹集资源乃
从某种意义来说 ， 现代公共行政可以区分为常态管理和非常态管理两部分 ， 不具备非常态管理 的行政 体制很难说是现代公共行政体制翻 公共危机治理是一种非常态管理 ， 。 其功能是防范、 化解危机 ， 减少 由危机 而可能造成 的损失 ， 同时还要在 日常工作中未雨绸缪 ， 做好 防范工作 ， 把可能的公共危机消灭在萌芽状态。 公共危机治理 的目的是恢复社会秩序 ， 保障人民正常的生产和生活， 维护生活稳定 ， 促进社会和谐【。 １ ０ 】 应 当引起我们高度关注的是 ， 在全球风险社会 、 非传统安全肆虐的背景下 ， 公共危机治理出现了常态化 的新特点、 新趋势。 这就使常态和非常态管理之间的区别 日 益显得模糊 ， 而两者间的联系却 日 益凸显。 现代社
治理理论视角下公共危机治理中公民角色定位
侯保龙 陈 炳
（ 浙江海洋学院 管理学院 ， 浙江 舟 山 ３ ６０ ） １０ ０
『 在 全球风险社会时代 ， 摘要］ 公共危机越来越具有 常态 化的趋势 。 研究公共 危机问题必须使用新 的理论视角 。 在治理 理论看来 ， 公共危机治理是 政府和公 民共 同的事业。 那么 ， 民的角色定位 就显得尤 为重要 。 民参与公共危机治理 公 公 的角色应是发现灾害危情和提供专业建议 的预防者、 危机应对 和服务 的直接提供者 和信 息反馈者、 公共 资源筹集与 分配的监督者 、 灾后重 建实务性功能 的具体承担者。当然 ， 民参与角色 的有效扮演需要实现与政府角色的协 同。 公
会， 应对公共危机的一个 内在要求就是其压力排解的多维性 、 政府与 民间的共担性和公 民主体 的参与性【。 １ １ 由于公共危机 的严重性 ， 决定了对其治理具有公共性 、 全员参与性与管理的全程性特征。公共危机这种公共 害品的治理具有外部不经济性 ， 任何公民都不愿或无法单独进行公共危机治理 ， 而尽管政府 的治理职能不 可或缺 ， 由于其能力 以及可用资源的有限性 ， 但 完全依赖政府也是不可能的； 因此 ， 决定了公 民参与公共危
机治 理 的必要 性 。
西方 国家已把多中 治理理论运用于公共危机治理实践之中 ， ｔ Ｌ ， 这是公共危机治理发展 的必然趋势 。西
方国家在公共危机治理机制中一般都重视公 民参与的重要地位与作用。事实上 ， 公民参与表明了一种全新 的公民责任 、 权利以及治理 的理念。 ２ 世纪 ５ 年代开始 ， 从 Ｏ ０ 公共危机管理已经发展为一种更加具有合作性 的事业 。这种变化逐渐超越了自上而下的官僚制政府模式 ， 形成一种更有活力 、 更加灵活的网络模式 ， 促进
各种渠道介入到治理过程和提供服务中， 政府 的直接治理主体地位表面上弱化 ， 但实际上 ， 在这一新的治理体 系 中， 政府角色已转变为社会治理体 系的维护者与制度规则的供给者 ， 政府的治理地位实际上提高 了。 首先 ， 政府要张扬公 民参与精神 ， 激励公 民参与公共危机治理。公 民参与精神就是公 民对社会公共事务 的基本信念和价值追求 ， 包括志愿精神 、 人本精神 、 自治精神。参与精神是与被动接受管理或对公共事务的 冷漠相区别 的。如果每个人 只关 心私人事务 ， 而把社会公共事务放心地交给他人去做 ， 那么 ， 实际上就是把 公 民 自己置于公共领域之外 ， 这是对公民参与权的放弃 。公民参与精神还表现为公 民对社会公共 问题有浓 厚兴趣 ， 愿意投身于公共事务治理活动。以我国为例 ， 虽然在很长一段历史中， 许多 民众较为缺乏独立思考 、 理性批判精神和关注公共事务 的现代人格 ， 这种状况随着 风险社会和公 民社会 时代 的到来 不断得到改 但 变， 尤其是近些年来 ， 由于 民主与法治水平的提升 ， 以及公 民社会 的不断成长 ， 民精神 的发育 有 了一个较 公 好 的土壤 。所 以， 政府应张扬公 民参与精神 ， 激励公 民参与公共危机治理 。 其次 ， 政府对整个公共危机治理的领导责任不可或缺。政府的公共特性决定了政府 的一般功能在于维
三、 民在公共危机 治理 中的角色定位 公
“ 角色” 概念本来 自戏剧学概念， 是指人们在一定社会中的地位和作用。社会角色侧重从动态角度反映社 会系统中行动者的行动过程。 由于每一个公民都是权利与义务的统一体， 那么 ， 公民的公共危机治理角色就是 指公 民在公共危机治理 中承担社会责任、 使命及其作用。 在这里 ，公民” “ 概念有两层含义 ， 可以指个体性公 民， 或称之为志愿者， 也指集体性公 民， 即为“ 公民组织”或称为非政府组织 ， ， 或民间组织。具体地说 ， 按照公共危
【 作者简介】 侯保龙（ ９ ３ ）男 ， １７ 一 ， 安徽临泉人 ， 讲师 ， 博士。
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浙 江海 洋学 院学 报 （ 文科 学 版 ） 人 Ｊｕ ａ ｏ Ｚ ｅａｇＯ ｅｎＵ ｉｅｓｙＨ ｍａｉｅ ｃｅｃ） ｏｒ ｌ ｆ ｈｊ ｎ ｃａ ｎＶｒｉ （ ｕ ｎｔ ｓ ｉｎｅ ｎ ｉ ｔ ｉ Ｓ
第２卷第３ ８ 期
浙 江 海 洋 学 院 学 报 （人 文 科 学 版 ）
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２１年 ６ Ｊ ＲＮ ＦＺ Ｅ Ｉ ＧＯＣ Ａ Ｕ ＶＥ ＳＴ （ ＭＡ Ｉ ＩＳＳ ＩＮ Ｅ） ０ １ 月 ＯＵ ＡＬＯ Ｈ ＪＡＮ Ｅ Ｎ ＮＩ Ｒ Ｉ ＹＨＵ Ｎ ＴＥ ＣＥ Ｃ
一
至资源配置中的寻租活动 ， 民可 以通过各种方式表达不满并要求政府及时改进 ， 公 从而对政府行为起到监
督作用。
四是灾后重建中实务性功能 的具体承担者 。政府主导 的灾后重建工作往往具有主观设计性 ， 缺乏对灾 区群众的真实关切 ， 从而使灾后重建称为一种政府 的单方面行为。由于非政府组织深深根植于社 区文化之 中， 能够让民众表达 自己的真正需求 ， 能运用灾 区的人才和技术 ， 也能够提 出针对 民众真正需要的恢 复和重 建策略 ， 因此 ， 比程序化和技术化的政府重建计划更具弹性 ， 远 更切合灾 区实际。
『 关键词】 公共危机 ； 治理 ； 民角 色； 民参与 公 公
ｆ 中图分类号］０ ５ Ｄ ３ ［ 文献标识码］Ａ 【 文章编号】１０ — ３ ８ ２ １ ）３ ０ ３ 一 ４ ０ ８ ８ １ （ ０ １ ０ — ０ １ ｏ
在风险社会和全球公 民参与运动 的双重影响下 ， 国的政府应急管理走向公共危机治理 。然而公共危 各
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力。治理理论的兴起 ， 从根本上改变了政府与公 民的关系 ， 这种关系不再是一种此消彼长的零和性的消极关 系， 而是一种新 的相互增进 、 相互协 同的共赢性的积极关系。因此 ， 在现代社会 ， 要实现公共事务的有效治 理， 离开公 民的参与是不可想象的。
二、 公共危机 治理 的常态化 需要公 民参 与
的 自治。”治理理论在本性上具有一种开放兼容 的胸怀 ， 嘲 它对社会参与公共管理事务有一种本能上的亲和
［ 稿 日期］０ ０ — ８ 收 ２ １－ ３ １
［ 基金项 目］叭 Ｏ ２ 年浙江省社科联年 度课 题“ 浙江重大灾害性公共危机治理 中的公民参与” 编号 ：０ Ｏ ｌ４ 阶段性成果 。 （ ２ １Ｂ ０ ）
特点 。而公 民特别 是非 政府 组织 中的专 家学 者则 不 同 ， 们 主要基于 兴趣 和社 会责 任 ， 于 非政府 组织 的性 他 基
质以及成员间共 同目标所进行 的危机预防和预警活动 ， 是对政府危机治理活动的有益补充 ， 一定程度上能
够弥补政府的缺陷。 二是危机应 急处置者和服务的直接提供者和信息反馈者。在新公共管理理论看来 ， 非政府组织可 以成 为政府提供公共 产品和公共服务的具体生产者 。非政府组织在危机应对 中发挥着大量的救援功能 ， 如募集
莱斯特 ・ 塞拉蒙把治理看作是一种与传统政府统治迥然不同的新范式 ， 是实现公共服务效益 、 效率 、 公平 的 基本工具 ， 是超越公私二元结构 、 实现社会 网络体 系化 的策略创新 。治理的兴起总体上体现 了这样一个 事 实， 即国家不再垄断专家技术 ， 也不再独 占统治所必需的经济或制度资源【 引 。 而治理理论兴起 的背景是全球公民社会的发展 。公民社会的不断发展使战后 国家社会化和社会 国家化 的状况得 以改观 ， 推动国家与社会 的相互型塑以及治理的形成 。俞可平指 出：从全社会的范 围看 ， “ 善治离 不开政府 ， 但更离不开公 民。……善治有赖于公民 自愿的合作和对权威的 自觉认同， 没有公 民的积极参与和 合作 ， 至多只有善政 ， 而不会有善治。从这种意义上说 ， 民社会是善治 的现实基础 ， 公 没有一个健全和发达 的 公 民社会， 就不可能有真正 的善治 ”有学者更认为“ 民社会之所以成为公共治理的社会基础 ， 【 ５ ］ 公 这是 由其 自身的特性 和功能所决定的”６ ［ １ 。 在治理的新视域下 ， 由于公共领域与私人领域的互相渗透 ， 政府与公 民的互动 日 益加强。因此 ， 从根本 上说 ， 当代公共行政是否能够实现高效运作并不仅仅依赖于其行动方案是否合乎技术理性的要 求 ， 关键还 要 看 其是 否 能够 为公 众 中 的大多 数 人所 认 同和 接受 ， 然 大 多数 人 所认 同和接 受 的方 案并 不 就是 “ 虽 最佳 的 ” 或“ 最经济的” 方案 ， 但却是行政方案具备合法性且富于可操作性 的基础用 。公 民参与公共治理 ， 就改变 了政 府与公民在治理中的权利不对称的状态。这种合作治理意味着“ 治理者与被治理者的界线走向消融 ， 普遍 的 治理者与被治理者的一体化让治理活动成为一种既不是参与精英所组织的治理活动 ， 也不是排斥他人治理