公共危机治理_一种不同的概念框架

摘要：自ＳＡＲＳ和“９·１１”之后，世界范围内不论是在理论领域还是在实践领域，公共危机管理已经成为了当今持续高度关注的热点，理论界和政府部门都认识到，公共危机是要加以科学的应对的，但是迄今人们所提的都是公共危机的“管理”，其管理主体是政府单方面的、单向度的、半封闭式的管理。这一管理的思维所存在的缺憾，在很大程度上直接影响到了公共危机理论研究的取向和理论体系的构建，也影响到了我国公共危机应对的组织体系建设与政策选择。必须构建一种不同的概念框架，即公共危机治理的概念框架，理论上引导公共危机问题的研究取向，实践中指导塑造一个具有广泛包容性的柔性的公共危机治理系统，包括进一步完善我国现有应急管理的组织体系和制度架构，这是理论与实践发展的必然要求，也是日臻复杂的公共危机应对的前瞻性需求。

关键词：公共危机；公共危机管理；公共危机治理

中图分类号：Ｄ６３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００６－０１３８（２００７）０５－００５０－０４

现代社会中，由于环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其所注入的更多不确定性，危机随之成为了社会环境的常态。自ＳＡＲＳ和“９·１１”之后，世界范围内不论是在理论领域还是在实践领域，公共危机以及公共危机管理已经成为了当今持续高度关注的热点。理论界和政府部门都认识到，公共危机是必然也是可以加以科学的应对的。但是，迄今人们所提的几乎都是公共危机的“管理”，这表明我国目前在危机管理的理论研究和政府实践上，都是以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式，传统的“管理”思想贯穿始终。目前理论领域的研究体系和政府应急管理组织体系的基本架构，也是建立在公共危机管理的概念框架之下的，是以传统的管理思想为基础的，相应而形成的研究取向和现实制度设计存在一定的缺陷，这使得我们必须在继承和超越的基础上，借鉴国外先进理论与经验，重塑新的概念框架，那就是公共危机治理，而不仅仅是公共危机管理。从“管理”到“治理”，虽只一字之差，尽管有内在关联，但却绝然是两种不同的概念框架，反应了不同的应对危机的基本理

念。正是这一理念的不同，会导致理论

领域不同的研究方向和理论体系，导致

政府应急管理不同的价值取向和制度设

计。

一、公共危机管理的思想危机

现有的公共危机管理研究很大程度

上揭示了危机以及危机管理的内涵，并

对有效公共危机管理的要件进行了广泛

的探讨，但在这些相关研究中均以传统

管理的理念贯穿其中。这些传统的管理

理念在政府常规管理中尚且受到了现代

公共治理的质疑，政府在常规公共事务

的管理上都被要求从传统的国家管理模

式历经公共管理模式而向公共治理模式

的方向发展，［１］那么作为对突发公共事件

的应急管理与制度设计的现代政府危机

管理体系，以及作为公共危机理论的研

究取向，就没有理由不在传统的国家管

理模式和正在经历着的公共管理模式下

努力朝着公共治理模式的方向去建构。

现实形势下，国家管理模式和公共

管理模式已经很不错，加上危机的应对

与其他一般公共事务相比起来也确实更

加需要组织集权和政府强权，但是作为

一种构建一个国家根本性的、全社会长

效危机应对整体制度体系的根本指导理

念，作为一种构建这一宏大制度体系背

后的概念框架，如果仍然沿用只能体现

传统管理理念的公共危机“管理”的概

念框架作为指导，那么我国的公共危机

应对，从实践到理论，就会在已经存在

着的现实的危机中，更加潜藏着一种未

来的危机，一种思想的危机。传统管理

方式自身所具有的强制性特质以及管理

主体单—性的特征必将直接影响到公共

危机管理的主体范围、行为选择、应急

能力和处置水平。在显示其某些积极正

面效应的同时，会更多地暴露出管理方

式背后的管理理念引起的整体应急效能

不高，无法满足未来中国、世界甚至全

球应对系统性危机的长远需要。

１．“政府中心论”的缺憾

现有的理论与实践往往因为政府组

织所承担的社会服务职能以及其所拥有

的权力和资源，将政府视为公共危机管

理的惟一主体，至少是政府处于单一主

体的地位上，其他社会组织和成员被置

于被动的配合与执行地位。政府职能理

论认为，政府对危机事件进行管理，以

保护公民的人身权与财产权，保卫国家

安全是政府义不容辞的责任，属于政府

的基本职能。［２］

因此，有学者将研究思路聚焦于政

府自身的职能转变，而期望由此实现有

效的公共危机管理。有学者从成本－收

益的角度来探索政府危机管理的可行

性，主张在微观上引入市场机制以降低

管理成本，提高资源运行效率，在宏观

上构建完善的危机管理体系，以实现危

机管理过程中的中央政府与地方政府的

公共危机治理：一种不同的概念框架

　文／刘　霞　向良云

基金项目：国家自然科学基金项目（７０４７３０５０ 项目负责人：刘霞）

分工。［３］有学者强调政府责任制度的健全，包括强化政府责任意识，实现管理价值由权力本位向责任本位转变。有学者从社会服务的角度强调要明确政府对危机进行管理这一核心职能，实现行政型政府向服务型政府转变；增强政府管理透明度，实现封闭式管理向公众参与式管理转变；加快依法行政建设，实现人治行政向法治行政转变；改善政府决策机制，实现经验决策向科学决策转变；提高政府管理效率，实现条块分割管理向系统协调管理转变。［４］

这些研究对政府在危机应对中的作为寄予厚望，但是，传统政府组织在这方面却明显准备不足，单一的政府组织无疑难以独自应对日益复杂、动态多发的公共危机。而事实上，很多危机本身又多源于政府自身所做出的日常决策，这种单一的危机管理主体由于政府组织自身的缺陷而成为了危机管理与决策的掣肘。

２．危机管理体系的暂时性

现有的公共危机理论研究，针对公共危机应对、特别是公共突发事件应急管理所存在的缺陷提出了设立专门的危机管理核心机构、实现组织结构的扁平化以及实现多元主体单向配合政府行为等的思路。尽管也强调社会网络，即企事业、重点单元、非政府组织、志愿者等对政府部门的协同配合，但是仅仅是协同与配合而已，强调的只是责任和义务而并未明确制度架构内的权力，只有自上而下却没有自下而上。而且这些协同与配合往往在事实上都变成了只是在公共危机爆发之后的事中处置和现场应对时的临时协同与临时配合。责权利不对等和临时应急时才进行的协同与配合，使得危机管理体系中除政府之外其他的多元主体处于游离和松散状态，进而导致整个公共危机管理体系中非政府类主体地位与权力的暂时性，那么其履行危机应对的责任和义务的实质落实本应具有的稳定性就难以保证，而只能靠公民责任和道德约束。目前各级总体预案、部门预案和专项预案的行文中倒是都有责任主体越来越明确的政府法规式的规定，但是从各主体在制度体系内的开放性和双向度来说，［５］还并未塑造成一个常设的制度化治理架构的危机应对体系。

斯托林斯在１９７８年指出了一系列危机发生时可能的组织结构：已建立的、扩展的、延伸的与紧急的。［６］“已建

立”的组织是指那些常规反应组织；“扩

展”的组织由志愿者组成，平时作为后

备力量以帮助或管理特种危机，这些组

织随危机情景的需要与常规组织一起共

担责任，并在危机反应过程中使应急能

力得以扩展；“延伸”的组织是指那些在

特殊情况下加入危机管理组织，能提供

一些诸如建设或清洁服务之类援助的国

内组织。

“紧急”的组织是指在危机情景

下专门召集起来的职业性组织，临时成

立以统筹危机管理救援工作。

就我国目前现实情况看，“已建立”

的组织在处理大型公共危机中往往力不

从心；由于既定的作用和志愿者的身份

性质，以及组织责权界定不明，操作范

围模糊、决策权威有限以及其成员突然

转入危机环境中的慌乱，“扩展”的组织

在处理危机时亦捉襟见肘，其能力也难

见实质性扩展；“延伸”的组织往往面临

人员集中上的困难，而且与其他组织相

比难以控制；而“紧急”的组织的绩效

依赖于反应组织之间的相互关联方式，

而不是取决于危机或灾难类型及其紧急

程度。因此，要充分发挥这些多元主体

的作用，不能仅仅寄希望于危机发生后

的自愿参与、临时调配和仓促应对，更

应该在日常管理过程中形成一个常规化、

制度化的框架设计和实质性的制度安

排。现有危机应对体系构建所依据的公

共危机管理的概念框架，潜伏着无法制

度化，体现着未来系统性危机中全社会

全方位综合治理、整体协同配合的危机。

３．公共危机是一个过程而不仅仅

是一个事件

现有的理论研究中很多学者在很大

程度上还没有对危机、公共危机、突发

事件以及紧急事件等概念区分开来而只

是做一些笼统的研究。对危机以及公共

危机界定的模糊性在很大程度上忽略了

两者之间的区别，而把危机仅仅当作一

种非常态的偶然事件，由此导致的结果

则是将公共危机管理仅仅等同于危机爆

发后的仓促应对，或者仅仅是对突发事

件的处理，而由此采取的管理措施也必

然是被动、撞击式的反应，这种反应由

于其天然的滞后性必将严重影响到危机

管理的有效性，也不能从根本上重视和

落实危机管理的长效机制。事实上“突

发的概念强调的是实践发生的不可预测

性，紧急事件则强调的是事件处理的时

间紧迫，这两者并不能等同于危机事

件”，同时“事故影响较小，对组织是局

部破坏；而危机影响较大，存在或潜藏

着对整个组织肌体的根本上的毁坏”。［７］

大多数危机管理的计划和思想——

不管叫偶然事故、紧急事故和灾难事故

的管理，还是事态复原或事态继续管理

——都是危机反应管理，指向的是救火、

治愈创伤、挽救伤员和被损物品。［８］传统

危机管理往往着重强调对危机反应的管

理而不重视危机的前因后果。事实上，危

机是一个过程而不仅仅是一个个独立的

事件，其产生与发展过程是一个包含着

潜伏期、发展期、爆发期以及恢复期等

在内的固有的生命周期，这就决定了危

机管理必将也是一个长期的系统过程，

需要在危机的不同阶段采取相应的措施，

而力图将危机所可能带来的威胁降低到

最小程度。从最广泛意义上说，危机管

理包含对事前、事中、事后所有方面的

管理。而在这一长期的过程中，也必然

需要包括政府组织在内的多元管理主体

时刻参与到全过程的公共危机管理之中，

共同作用而发挥协同效应，唯有如此，才

能真正实现有效的公共危机管理。

因此，在当前公共危机管理的理论

研究中，迫切需要在对现有理论研究成

果进行梳理、辨析的基础之上，将分散、

零星的研究成果系统化，并引入治理的

相关理论，创立公共危机治理的理论体

系，并运用这一治理理论框架引导我国

公共危机系统应对的长效机制和组织体

系建设，完善现有危机应对的应急管理

组织机构，同时切实强化政府之外的其

他主体包括企业、基层重点单元、非政

府组织等危机应对主体的权力、责任和

义务，并以部门法和公法的形式给出法

律体系的支撑，使我国公共危机应对体

系实现从传统管理模式向现代治理模式

的跨越。

二、从管理到治理：公共危机

应对理论与实践的需要

治理与善治理论已经在当今公共管

理的理论研究过程中日益凸现出理论核

心地位。按照全球治理委员会所做出的

权威界定，治理就是各种公共或私人的

个人和机构管理其共同事务的诸多方式

的总和，它是使相互冲突或不同利益得

以协调并采取联合行动的持续过程。［９］公

共治理模式与传统政府统治型的国家管

理模式以及公共管理模式的最本质区

别，一是在于治理模式的主体是多元化