政府协同治理的内涵、模式与价值考量

第37卷第4期 唐山师范学院学报 2015年7月 Vol.37 No.4 Journal of Tangshan Normal University Jul. 2015

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基金项目：湖南省研究生科研创新项目（CX 2014B280） 收稿日期：2014-12-02 作者简介：胡徽（1990-），女，湖南邵阳人，硕士研究生，研究方向为行政管理。 -138-

政府协同治理的内涵、模式与价值考量

胡 徽

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

摘 要：深入研究政府协同治理这一新兴治理模式，对于完善政府治理体系、提高政府治理能力具有极强的时代价值。从分析政府协同治理的深层次内涵出发，总结了政府主导式、主体并行式、多元驱动式等三种协同治理模式，探讨政府协同治理的理论价值和实践挑战，以此促进我国政府治理体系和治理能力的现代化。

关键词：协同治理；政府主导式；治理体系；善治 中图分类号：D035

文献标识码：

A 文章编号：1009-9115(2015)04-0138-04

DOI ：10.3969/j.issn.1009-9115.2015.04.036

The Collaborative Governance of the Government: Connotation, Pattern

and Value Consideration

HU Hui

(College of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Abstract: In promoting the modernization of national management system and management ability, further study is made on the new management model of government coordinated management. From analyzing the deep connotation of the government coordinated management, the government leading types are summarized. They are government dominated type, subject parallel type and multiple drive type. The value and practical challenges of government cooperative governance theory are discussed to promote the modernization of our country government management system and management ability.

Key words: the collaborative governance; government dominated; governance system; good governance

协同治理（joint-up governance ）的研究兴起于20世纪70年代。作为现代社会治理命题的基本趋向，它力图把经济组织、第三部门及公民社会拉回公共事务治理中来，重塑包括政府在内的社会治理主体在急剧变化的治理形势中新的角色定位，发掘政府与社会合作新的功能形态。从纵向的历史发展过程来看，政府协同治理并非自然天成，而是社会治理模式发展的必经阶段，是统治型政府模式向管理型和治理型政府模式转变的必然结果，也是探索新的政府治理模式的必然产物。

作为一种新兴的社会治理模式，政府协同治理的研究在中国尚处于起步阶段。在协同治理理论被应用到中国的政府管理之后，它还必然地面临着为适应中国国情、社情、民情而进行修正、完善的使命过程。

一、政府协同治理的内涵

政府协同治理的灵魂支柱是马克思主义合作学，其理论源头主要来自管理学中的多元治理理论与物理学中的协同学理论，同时还吸收了政治学、社会学、法学等诸多学科的理论精华和研究精髓。就协同治理的思想内核而言，最重要的理论渊源当属协同学理论和多元治理理论。

1. 政府协同治理的概念

政府协同治理就是政府主导或引导下的社会治理实践过程。具体而言，就是在这个系统的治理过程中，通过平等参与、协商对话、合作共赢来整合政府、企业、社会组织、公民等各个子系统的力量，以现实的公共利益为连结纽带，以已有的法律法规、伦理道德为实践规范，形成一个全面的、有效的社会治理系统，并促使组

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织系统有序、可持续运作，产生单个组织所不具备的新功能，从而在共同治理社会公共事务过程中最大限度地维护和增进公共利益。

根据上述定义，本文认为，政府协同治理由五大要素组成——协同目的、协同主体、协同客体、协同形式、协同环境。协同目的是产生协同治理行为的前提，它贯穿于整个治理活动之中，是衡量治理活动是否合理的标尺，也是治理行为的核心。协同主体是指治理过程中具有主动支配地位并发挥影响效应的要素，具体来说是多个管理组织（政府、企业、第三部门等）共同组成的管理机构。协同客体也可称为治理对象，是相对于协同主体来说，能够被支配和影响的客观事物。协同形式即协同规则，各主体在职能范畴、自我目的实现、力量对比等的基础上进行考量，决定以何种形式来实现并维系协同行动，获得互利共赢。协同环境是组织系统生存和发展的前提，换言之，组织系统在协同治理过程中，离不开与外界环境进行物质、能量、信息等的交换，交换的过程就是治理理念和治理行为进行更新、转变的过程。

2. 政府协同治理的特征

从上述政府协同治理的概念描述和总结可知，政府协同治理是以协同学的观点、原理、思想作为指导的一种新的管理理念和方式。它具有以下几大特征：

（1）治理目的的整合性

协同治理追求的中心目标是“1+1>2”的协同效应，其本质要求是实现系统要素的优势互补、聚合放大和功能倍增[1]。政府协同治理是一个多元主体参与的过程，如果参与各方存在理念的分歧、目标的分裂和动机的分离，那么各个子系统将不能形成高效的治理整体。因而，对分散、多元的目标进行集中、统一是政府协同治理过程不得不考虑和解决的问题，要把各治理主体的目标引入到公共治理层面上，凝聚维护和实现公共利益的力量和共识。

（2）治理主体的多元性

在现代多元化的社会治理背景下，民主政治制度日趋完善，民众的民主意识和能力不断增强，公共治理已不再是政府统治或政府单极管理，其他的社会组织、企业、公民个人等都可以参与到社会管理中来，并在多元主体间形成一种良好的互补合作关系。

（3）协作的自愿平等性

在社会公共事务的协同治理中，治理的权威并不一定全部源于政府，其他参与协同治理的主体，比如社会组织、企业等也可以通过发挥自身的独特优势，来获得治理的“权力”，进而体现其在社会治理过程中具有公共服务性质的、以社会支持为基础的权威。即治

理主体间应是一种合作互补的关系，只有自愿平等的合作，非政府组织才能有效地发挥作用，并弥补政府管理的缺陷。

（4）治理系统的互动性

协同效应的实现不可能仅靠单个要素发挥作用，应通过各治理要素相互配合、互动，增加系统状态的更新。只有在互动的状态下，各个治理子系统之间才能打破资源不对等、信息不对称、能量不协调的局面，实现人、财、物甚至理念的充分交流、交换，为协同治理的平等参与、协商对话、合作共赢奠定坚实的基础。

二、政府协同治理的模式

1. 政府协同治理的主体

政府协同治理主体是公共事务协同治理行动的具体实施者，它由多元化的个体子系统组成，包括政府、企业、第三部门等。

政府是主权国家的要件之一，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，狭义上的政府专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关[2]。本文使用是狭义上的政府概念。政府在协同治理中发挥引导或主导作用，要从传统管理过程中的“划桨者”转变为协同治理实践中的“掌舵者”，承担起宏观调控的重要职责。要防止政府出现职责的缺位、越位和错位，也要防范政府的过度干预和不当干预，导致所谓的“政府失灵”。在这种情况下，政府巨舰仿佛变成了一条小船，既饱受外部狂风巨浪的冲击，又面临内部“中空化”的风险[3]。因此，政府应与企业、第三部门等协同治理主体一起积极探索新的政社合作治理形式。以此增强政府的治理能力，使政府有更多的时间和精力进行宏观调控，从而更好地提供公共服务，实现协同治理的最终目标——公益至上。

企业作为市场主体，生产、经营活动虽然是以盈利为目的，但是随着市场经济的不断发展，社会公共需求呈现多样化、个性化、私人化等特征，过去以政府为唯一主导的供给方式开始变得乏力，必须要引入市场和企业作为新的供给主体，充分满足社会公共服务需求。如政府可以通过购买服务、委托外包、经营许可等形式与企业进行合作，将具体的公共服务供给事务交给企业承担，政府只需要在政策扶持、财政保障、过程监管、效果评价等方面下工夫。因而，企业参与政府协同治理，不仅有外在的契机，更有内在的条件。作为参与协同的治理主体之一，企业比政府更能满足多样化、个性化、私人化的社会公共服务需求。经过激烈、长期的市场竞争历练，企业具有更为直观和灵敏的经济感知度。而在市场监管方面，又能发挥行业协会、专业部门的优势来协助政府优化市场管理，进行经济的微观调控。

第三部门大量涌现于20世纪60年代，它既不同于