公共服务型政府的内涵及其基础分析

2007年第3期

No .3　2007 暨南学报(哲学社会科学版)　Journal of J inan University (Phil osophy and Social Sciences )

总第128期Sum No .128

　[收稿日期]　2007-03-16

　[作者简介]　余世喜(1965—),男,广东饶平人,暨南大学行政管理系副教授,主要从事政治哲学、公共行政学研究。

【政治学研究】

公共服务型政府的内涵及其基础分析

余世喜

(暨南大学行政管理系,广东广州　510632)

[摘　要]　对公共服务型政府的理论探讨,首先应该明确其内涵和外延。公共服务型政府不但意味着政府职能体系的重新调整,更意味着政府理念的转变和价值观的重塑,涉及到权力的重新划分和治理方式的改变。因此,构建公共服务型政府,需要建立和完善市场经济体系,建立法治国家和民主政治。

[关键词]　服务型政府;市场经济;法治;民主政治

[中图分类号]　D73 [文献标识码]　A [文章编号]　1000-5072(2007)03-0001-05

一、公共服务型政府之内涵

“公共服务型政府”在今天显然成为一个炙手可热的概念,它不但成为各级政府改革的目标,也成为官员挂在嘴边的口号,更成为学术界热衷讨论的话题。但在热闹的背后,有一种现象或倾向却不得不引起我们的重视或忧虑,即大家对它的许多讨论是在没有严格界定其内涵和外延的前提下进行的,学术界在理解这一概念时存在着泛化的倾向,使其成为一个没有边界、没有特定含义的范畴,把所有好政府或理想政府的特质、要素都加在里面,使其成为所谓“好政府”的代名词。这一方面反映了在讨论、研究的初期人们对此概念的不同看法或理解,有助于人们对此问题的探讨;但更有可能的结果是使得人们无法真正认真、严肃的加以讨论,或在表面热闹的所谓讨论之后,留给我们的并没有什么真正有价值的东西。为此,就这一概念或理论进行有意义的论辩,对其进行批判性的考察,在我看来还是必要的。

理解“公共服务型政府”,关键在于理解公

共服务。公共服务是一个为学术界所广泛使用但歧异甚大的概念,不同的学者常常是在不同的意义上加以使用的,大家对公共服务的内涵和外延实际上并没有形成统一的看法。一般来讲,有些学者是在广义上使用这一概念的,把公共服务等同于政府所应发挥的一切职能。从社会的分工看,政府本身并不直接创造价值,其价值是通过对其他组织或个体发生作用而得到体现的,也即是说,政府是通过其所提供的服务而体现其价值的。因此,政府的一切职能就其所具有的服务性而言,都属于公共服务的范畴。所谓的“管理就是服务”或“领导就是服务”就是在这个最广泛的意义上来使用和界定公共服务的。而有的学者或在有的时候,却是在狭义的意义上来使用“公共服务”的。从政府职能的属性来看,有的学者把政府职能划分为统治职能、保卫职能、管理职能和服务职能,台湾学者张金鉴把政府职能分为维护、保卫、扶助、管制、服务、发展六个方面。

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在这里,服务只是

政府职能中的其中一个方面,即D irect Service,

余世喜:　公共服务型政府的内涵及其基础分析2007年5月　

指的是政府通过兴办各种公共事业,直接造福于国民的职能。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监督的事业,都属于政府公共服务的范围。

显然,在何种意义上界定公共服务这一概念,对于我们理解和构建公共服务型政府是至关重要的。如果我们是在广义上理解公共服务,那么我们所要建立的公共服务型政府就需要对政府与公民、社会之间的关系进行重新的认识和界定,我们政府改革的目的或方向就是从过去的管制型政府向公共服务型政府的转变,其中的关键就是要正确认识和处理政府与公民之间的关系。应该认识到国家和政府的权力来自人民,公民才是国家权力的所有者,行政机关只是基于宪法规定、依照宪法履行国家管理职能的公共权力的行使者;政府只是人民的“代理”机构,官员只是公民的“公仆”。公民并不是需要管制的刁民,也不是乞求政府和官员施舍的奴仆,而是拥有广泛权利的自由而平等的国家主人。政府必须在合法的范围内以合理的方式行使权力,加强政府的回应性、透明性,处理好公共权力与公民权利的关系,以维护并实现人们的各种民主权利为最终目的。如若我们是在狭义的意义上理解公共服务,那我们的政府改革的方向或目的就是从过去的经济建设型政府向公共服务型政府的转变,所牵涉到的主要就是政府职能体系的内部调整问题,即因应过去政府的职能重点过于关注经济建设而在某种程度上忽视了职能的其他方面。改革开放以来,我们政府职能的转变经历了从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的历史性转变,这样的转变及其给中国带来的成就是举世公认、有目共睹的,它极大地发展了我们国家的经济,提高了人民的生活水平,增强了国家的实力,为我们国家以后的发展奠定了良好的基础。但不可否认的是,由于政府把主要的精力放在经济建设上面,某种程度上忽视了经济以外政府应当承担起来的职能;特别是随着市场经济体制的基本建立,政府以经济建设为中心的必要性与合理性已经不复存在。一方面,市场经济体系的建立和不断完善,使经济活动逐渐成为一个自律的领域,应该让市场机制在经济、生产活动中充分发挥作用,政府对经济的干预特别是直接的、微观的干预会破坏经济活动的自我调节能力。另一方面,市场经济、市场机制存在内在的缺陷,如果任其自由发展,就会产生一些对社会整体发展以及与社会主义原则相违背的问题。实际上,正是由于只是重视政府对经济发展的作用,没有充分意识到市场机制在公共产品供给、外部不经济以及社会财富分配等方面存在的“失灵”,导致我们国家在20多年以经济建设为中心的改革在取得举世瞩目的成就的同时,也出现了诸如社会贫富分化、环境生态严重破坏和公共服务供给严重不足等问题,这些问题的产生与发展,已经成为我国进一步发展的障碍。所以,我们应该使政府回复到作为社会公共事务管理者的角色,强调政府的公共性,进行政府改革,使过去的以经济建设为中心的经济建设型政府转变为更多关注公共服务供给的公共服务型政府。

可见,由于对公共服务概念界定的不同,对公共服务型政府的理解也是不同的,如何建设公共服务型政府以及相应的政府改革目标、方向和重点也是有区别的;也只有在弄清楚这些基础性问题的前提下,进一步的讨论和研究才会有比较坚实的基础。

二、公共服务型政府的基础和前提

如上所述,当前学术界之所以提出服务型政府的理念和构想,直接的理由或依据是针对改革开放以来政府一切工作都围绕经济建设以及所带来的现阶段社会出现的一些由市场本身所无法解决的问题。扭转这种倾向,克服这些问题,一个最直接的反应和因应措施就是重新调整职能体系,加大政府在社会领域的投入,通过制定相应的公共政策,增加政府对公共产品方面的供给。但是,如果充分考虑到整个中国政治的发展是一个逐步走向民主化、法治化的

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