关于海关监管模式创新对市场公共制度建设的促进作用的研究

一、导 论
（一）市场秩序与市场公共制度综述
1．市场秩序与市场公共制度
市场秩序是一个抽象的概念，从不同方面可以得出许多结论。"市场秩序是市场参与者按照特定的市场交易规则安排行为而产生的个人利益与社会利益的协调" ①"秩序反映的是系统的一种运行状态，具体的说，它是指系统各种构成要素在运行过程中所形成状态的稳定性程度。"②市场秩序是指为维护公平竞争、平等交易而对市场参与者权利和义务的安排，包括法定的市场规则和约定俗成的行为准则，反映市场体系中各类主体和客体的规范和对各种规范及公共管理的认同程度。

图1-1 市场经济秩序、市场秩序与商品秩序的逻辑关系

市场秩序的生成及发展与制度相伴相随。制度学派的开山鼻祖凡勃伦在《有闲阶级论》（1899）中论述：制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。新制度学派代表人之一霍奇逊认为：制度是"通过传统、习惯和法律约束和作用力图形成固定的、规范的行为模式的一种社会组织。"③一般而言，制度对市场秩序具有3点功能作用："一是有助于减少市场经济中信息的不确定性，降低交易风险，促进市场主体信任和合作，进而建立良好的市场秩序；二是可以有效的抑制机会主义倾向，减少市场混乱的诱因；三是可以产生激励，促进市场参与者自觉维护市场秩序。"④
市场公共制度就是由市场体系中的各个主体，包括：政府、企业、行业协会、中介机构等共同构建的一个宏观的规范体系和行为模式，以促进各个主体有序、高效、规范的运作，保证各种资源流动和配置的效率和效益。
2．政府行政体制与市场公共制度保障
要健全现代市场体系，必须建立完善的市场公共制度，完善的市场公共制度靠谁来建立？从广义上说，要靠组成市场体系的每一个单元，这里包括生产者、消费者、管理者等诸多要素。要顺利完成对诸多要素的整合、合理充分的发挥各自的效用，需要占主导地位的要素起到关键作用。目前，根据我国国情，政府应该在健全现代市场体系过程中起到关键性作用。
自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理，此股浪潮即为"新公共管理"，由此发展出的即为"新公共管理理论"。新公共管理理论强调公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入，

以降低成本并提高服务品质；强调公共资源的有效利用。休斯（Hughes，1994）认为，这种变化不仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与整个社会的关系产生了本质变化。
新公共管理理论所倡导的是建立一种依据经济、效率、效能等标准来衡量的公共组织，使公共组织由传统的服务价值支配转换为"新公共服务模式"，强调公共管理要与市场及企业的价值相适应，要以契约关系（Contractual Relationship）来取代传统的信托关系。该理论的核心在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调顾客导向的行政风格，其重点在于构建一种国家与社会共同治理的模式。该理论旨在建立一种"民众、企业、非营利部门共同治理（co-governace）与共同管理（co-management）"⑤的模式。这种模式对于市场经济运行而言，是一种开放的、平等的、互动的模式。在这种模式下，政府的支配作用将被弱化，取而代之的是整个市场体系中各元素的自主管理和自律将进一步增强；政府对公共服务供给和保障水平将进一步提升，与之相对应的是各市场元素进行经营和交换时将更加有序和高效。在这种良性互动的作用下，整个市场的公共秩序将更趋于完善，市场经济体系将更趋于健全。因此，借鉴新公共管理理论的有关理念，加快我国政府的行政管理体制改革，建设服务型政府，不仅是健全的市场公共制度的保障，而且能够促进其不断完善和发展。
3．海关管理市场的公共制度作用
海关管理的作用在于规范进出口经营环境，建立健全市场公共制度。海关是由国家设立，代表国家专门在进出关境环节对货物、物品、运输工具实施监督管理的行政机关。海关主要承担监督管理和贸易管制职能，是国家宏观经济管理，尤其是进出口经营市场的管理的重要组成部分。《海关法》规定了海关的四项基本职能，分别是：监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品；征收关税和其他税、费；查缉走私；编制海关统计。海关的四项基本职能是一个有机的集合体，其根本目的是规范进出口市场，指导进出口企业合法经营，共同营造良好的进出口经营秩序。但这四项基本职能又各有侧重，其服务的具体对象不尽相同：监管进出境运输工具和物品是为了执行国家对进出口实行贸易管制的各项法律法规，其核心目的是营造一个守法便利的外贸经营环境；征收各类税费是为了加强对进出口货物的贸易管制，平衡进出口贸易，在为国家贸易平衡提供保障的同时为中央财政提供支持；查缉走私的目的同样是为了加强贸易管制，但其更侧重于惩戒违法违规行为，

净化进出口市场；编制海关统计是海关对外提供的一项公共服务，其作用是实时准确反映国家进出口市场的变化情况，为国家的宏观调控和企业的经营提供可靠的信息资源。
我国海关采取垂直管理体制，在进出口业务比较繁忙或需要海关管理的区域设置直属海关，所有直属海关在海关总署的统一领导下行使法律所赋予的权力。从宏观上讲，全国海关是一个统一的整体，通过共同行使职权来维护良好的进出口经营环境；以货物管理为抓手，来规范进出口市场的各种经营行为；以实现贸易平衡为基础，规范了守法便利的市场秩序。在海关行使职权实现公共管理职能的过程中，其处于强势地位，属于强势型政府机关。海关管理过于依靠行政法规和指令，在发挥管理对象自律自管方面还略显不足。目前以海关为主导的进出口管理机关所营造的市场制度是一种强势政府主导型的市场制度，与十七大关于建设服务型政府的要求和新公共管理理论所倡导的"'民众、企业、非营利部门共同治理（co-governace）与共同管理（co-management）'的模式"相比较，还存在一定的差距。如何建立一种以进出口经营企业和经营人自律自管为主，辅以进出口监管机关引导，符合市场经济要求的公共市场制度，是海关及各进出口监管机关需要研究的课题。
（二）我国市场公共制度分析
为了适应变化中的中国社会，从20世纪80年代以后，我国进行了4次规模较大的政府改革，分别在1982年、1988年、1992年、1998年。客观分析，经过上述4次改革，政府机构扩张的总体势头得到一定程度的遏制，机构朝精简的方向发展；逐渐开始为重塑政府职能而进行政府管理体制创新；初步理顺了政企关系，政府之间的关系取得了突破性的进展；法治观念逐步深入政府的各个层面。
应该说我国政府体制在逐步适应社会主义市场经济体制，但我国政府在实际运行过程中还是过多的扮演了生产者、监督者、控制者的角色，成为设定功能、授予权威的结合体。政府的治理过程更对依靠行使权力，没有发挥制度优势，没有完全发挥社会中介组织、民间组织、管理相对人的自管和共管功能，缺乏与整个社会的互动。
1．行政管理体制改革是健全市场公共制度的重要途径
我国加快行政管理体制改革、建设服务型政府对培育市场公共制度具有促进作用。在党的十七大报告中明确指出："加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运

行的干预。"由此可见，建立一个具有完善的公共服务体系、合理的机构配置、职权明晰、高效顺畅的服务型政府是我国行政管理体制改革的重要目标，这一目标体现了新公共管理理论的有关理念。
在计划经济条件下，政府是全能型的，通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。随着社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的管制性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境、为市场的顺畅运行营造规范公共制度上来。全能型政府的职能模式是计划经济的产物，要建立完善的社会主义市场经济体制，必须实现全能型政府向服务型政府的转变。
简要概括服务型政府的特征，应具备如下5个特点：一是具有核心竞争力；二是充分体现民主和负责；三是法治和高效；四是为全社会提供公共产品和服务；五是实现了合理分权。在全能型政府向服务型政府转变过程中，政府必然向着民主、法治、高效等方面发展，政府对微观经济的控制会逐渐减少，为了弥补政府职能转变留下的对微观经济管理的真空，正确合理的市场规则和秩序必然会发展起来，起到规范、引导、促进、惩戒等作用，这些市场规则、秩序及相关要素的集合就是市场公共制度。因此我国在建设服务型政府的过程中，必然会尽全力培育起一整套能够实现与政府微观经济管理职能减弱进行无缝连接的市场自管、自律制度，这套制度就是市场公共制度。市场公共制度的建立和完善是社会主义市场经济发展的必然要求，是完善市场体系的必然结果，是建设服务型政府的重要任务之一。因此，加快行政管理体制改革、建设服务型政府对培育市场公共制度具有重要促进作用。
2．我国目前在建立健全市场公共制度方面存在的问题
在胡锦涛同志所作党的十七大报告中，在第五部分"促进国民经济又好又快发展"中明确指出：要"完善基本经济制度，健全现代市场体系"。在这一要求中，明确指出要"推进公平准入"，"加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系"，"建立健全社会信用体系"。要建立一个公平、正义、有序、竞争、诚信的市场经济系，其关键是建立一套与之相适应的完善的市场公共制度。这种制度不仅仅是单一的几项法律法规或行政规章，更应该是一套能够真正发挥市场对资源配置作用的体系。此处所指的"市场对资源的配置作用"，不仅指市场对生产资料及消费品等流通领域资源配置，更强调其对参与市场竞争者的管理和规

范。
要建立一整套完善的市场公共制度，关键是正确合理的发挥政府的职能，真正做到以市场调节为主、靠政府来调控为辅。改革开放30年来，中国政府职能逐渐转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制逐步形成，但是与完善社会主义市场经济体制的要求相比，与经济社会发展的需要相比，这项改革仍不到位，政府职能"越位、错位、缺位"的现象还很多，主要体现在如下3点：一是政府职责界定不明晰。政府管了过多不该管、管不了、管不好的事情，而经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能发挥不足；二是政府透明度不足，行政审批的范围过大、行政审批的程序过多，过多地依靠行政指令实现对市场的管理，没有更好的通过规制市场行为和规范市场秩序来维护市场竞争活动的公平、公正，增加了市场经济活动的运行成本、降低了市场效率；三是政府行政成本过高，没有完全建设成为服务型政府。我国政府在日常管理中过多的通过政府行政实现对市场的管理，没有积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构和符合市场化原则的各类行业协会、商会等自律性组织，没有充分发挥管理相对人的自管和自律作用，导致政府运作成本过高。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的，政府规制范围过大必然降低了服务效率。
因政府对市场的干预过多，导致很多应该由市场发挥作用的地方变为由政府进行直接干预，但即使再强大的政府，其影响力也是有限的，不可能像市场这一"看不见的手"一样，实现对市场各个环节和细节的无缝管理。过多的行政审批、过多的行政干预，其结果就是增加了政府的行政成本和企业的交易费用。久而久之会阻碍市场公共制度的建立，在一定程度上妨碍了完善市场秩序的建设，不符合健全的社会主义市场经济体制对政府的要求。
（三）本文研究的基本思路和主要内容
随着我国开放经济的发展，海关的监管业务量激增，自身面临着提高口岸通关效率、控制行政成本的压力。如果不转变监管模式，继续采取主要依靠政府行政的管制型监管模式，那么海关将陷入监管成本随业务量的增大而线性上升，监管效率得不到根本的提升的循环，并且限制了进出口市场制度的建设，阻碍了市场秩序的形成。要解决上述问题，必须进行监管模式创新，同时党的十七大提出了建设服务型政府的要求。如何建设服务型海关、如何提高口岸通关效率、如何有效控制行政成本，成为海关需要探索的问题。在建设服务型海关过程中，仅改

变自身管理模式是不够的，必须引入新公共管理理念，让海关的管制有所为、有所不为，把不为之处交给市场为之，以此实现对各种资源的有效配置。在海关减少管制，让权给市场的同时，面对还不规范的市场秩序，海关必须同时肩负起培育市场公共制度的责任，对市场进行规制和制度安排。
本文共包括5部分研究内容：
第一部分：主要论述海关现行监管模式的情况，并分析采取现行模式的原因。
第二部分：通过对海关所面临内外社会经济条件的分析，提出进行监管模式转变的必要性，同时探讨海关监管模式创新的发展方向。
第三部分：通过分析海关面临的内外社会经济条件，概括海关进行监管模式创新探索的必要性。同时分析世界海关组织的《全球贸易安全和便利标准框架》的有关要求，根据相关要求探究海关未来监管模式的发展方向。通过对美国、荷兰等发达国家海关先进管理模式、理念的分析基础上，得出对我国进行海关监管模式创新探索的启示。
第四部分：以上海洋山保税港区和天津东疆保税港区的海关监管模式创新探索为样本，得出一定的探索经验。其中洋山保税港区的监管最早体现出了以企业为基本监管单元的理念，将"橄榄型"监管模式转变为"哑铃型"监管模式；天津东疆保税港区的海关监管模式在上海洋山的基础上引入了诚信管理体系，这种管理真正体现了海关监管模式创新的方向，即在进行管制的同时，更突出服务职能，让进出口市场秩序发挥应用的作用，而海关要对进出口市场秩序进行规制，其规制方法就是建立市场公共制度。
第五部分：分析海关监管模式创新探索的经验和成果，结合我国行政管理体制所面临的问题，探讨可供政府职能转变借鉴的经验和理念，并提出对策思考。















图1-2：本文研究的基本思路和主要内容

二、海关现行货运监管通关模式分析
（一）海关现行监管通关模式
对于进出口经营市场的管理，目前中国海关抓住了货物这条主线，以税收工作为轴心实行实货监管，即强调对进出口货物本身的管理。海关监管通关工作职责总体上分为4大部分，分别是：进出口贸易管制、海关监管区内的物流监控、进出境货物监管、进出境运输工具监管。从贸易方式上区分，海关的货运监管通关模式可以分为2个重要部分：一是对一般进出口贸易货物及其运输工具（以下简称"一般贸易"）的监管；二是对保税、加工贸易货物及其运输工具的监管。
1．海关对一

般贸易货物的现行监管通关模式
按照现行的一般贸易监管通关模式，海关的内部作业分为接受报关单电子数据申报、报关单审核部门进行计算机或人工集中审单、海关通关现场接受进出口企业的实际纸质单据并与电子数据进行比对审核、海关通关现场征收税费、对存在嫌疑的货物进行查验、放行货物6个基本环节。在这些环节中，需要进出口经营企业及货物收发货人与海关进行直接接触的主要环节有3个，分别是：到海关通关现场提交纸质报关单据及相关单证、缴纳税费、配合海关对货物进行查验。
为了完成上述各作业环节，海关通关管理现场分别设置了：接单审核、验估、税费征收、保证金及保证函管理、查验、单证放行、卡口放行、结关、咨询共9个岗位，并在每个岗位上配备一定数量的人员。在一般贸易货物通关过程中，进出口货物的收发货人或其代理人需要在向海关提交报关单电子数据后，通关现场的9个岗位会依次完成通关管理的6个环节，并根据实际情况要求进出口货物的收发货人或其代理人到场提供相应的单证及信息。海关将通过风险管理手段对进出口货物实施上述全部6个环节或部分环节的管理。


图2-1 海关现行通关作业模式

2．海关对保税货物的现行监管模式
《海关法》以法律的形式明确了保税货物的概念：保税货物是指经海关批准未办理纳税手续进境，在境内储存、加工、装配后复运出境的货物。应该说保税货物是进口货物的一种类型，也是海关监管货物的一种类型，与一般贸易进口货物有严格的区别。保税监管主要分为3大类，分别是：加工贸易保税监管、保税仓储海关监管、海关特殊监管区域保税监管，所监管的货物主要有3类，分别是：储存出境类保税货物、加工生产类保税货物、准予缓税类保税货物。在一定条件下，三大类保税货物可以互相转化。
第一，海关对加工贸易保税货物的监管。加工贸易具有原料和成品两头在外，只有加工过程在国内的特点，其加工贸易企业多为中小型企业，根据企业规模和信用等级的不同，海关对加工贸易企业进行分类管理，分为AA类、A类、B类、C类、D类，给予不同类别的企业相应的通关措施，对于信用纪录不良的企业进行严密监管。但海关对加工贸易企业的监管还停留在以合同为抓手的管理模式，以加工贸易合同为抓手的实质就是以实货料件管理为主。企业在进行加工贸易前要凭合同到海关办理加工贸易手册，并按照合同的执行情况到海关办理料件的核销手续。在企业执行加工贸易合同的过程中，海关还要到企业进行中期核查

和后续核销等工作。虽然目前海关针对部分加工贸易企业实行了联网监管，以计算机网络化管理取代纸质手册管理，但其实质还是为了加强对实货的管理。
由于我国加工贸易发展迅速，企业发展呈遍地开花的趋势，要实现对全部加工贸易企业的有效监管，海关需投入大量的人力、物力、财力，行政成本将无限扩大。如何利用有限的行政资源实现对加工贸易企业的有效监管是海关需要探索的重要课题。
第二，海关对保税仓储的监管。经海关批准专门存放保税货物的专用仓库称为保税仓库。根据国际上通行的保税制度的要求，进境存入保税仓库的货物可以暂时免纳进口税款，免领进口许可证或其他进口批件，在海关规定的存储期内复运出境或办理正式进口手续。海关会严格审核企业设立保税仓库的申请，首先加强对仓库经营企业的管理，以仓库经营企业管理为主线来实现进出库货物的管理。进出库货物按照相应手续通关，而仓库经营企业承担货物通关的相关法律责任。
第三，海关对特殊监管区域的保税监管。根据国家的相关政策，在沿海及内陆相关区域设置了政策优惠程度不同、功能不同的海关特殊监管区域，分别包括：保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心B型、保税港区等。这些特殊监管区域分别发挥了仓储、展示、保税加工、保税物流等功能。根据政策优惠程度不同，特殊监管区域分别具有区内保税、入区退税、区内交易免税等功能。对于特殊监管区域，海关实行全域全封闭管理，即通过围网将特殊监管区域与外界进行物理隔离，围网内侧实行相应的特殊监管政策和税收政策。因特殊监管区内的企业主要为保税物流或保税加工企业，海关需严格审查进驻企业的相关资质，并以企业为管理单元；企业的货物按照正常的特殊监管区域内货物通关模式进行通关，海关的管理中心由物流转移到物流企业身上。
（二）海关监管手段的构成
海关监管目的反应出国家的整体意志和利益，国家为了在进出境活动中体现自己的意志、保护自己的利益，制定了相关的行政法律和法规作为执法依据，因此海关的监管具有内在的法律赋予性特点；海关作为监管主体，与管理相对人之间存在一种杠杆关系、存在着一种博弈，这是一种内在的逻辑联系，这种内在的逻辑联系使海关的监管直接应用于外部管理相对人身上。用内在的法律赋予性和外在的直接应用性来衡量，海关的监管手段由以下因素构成：
第一，行政手段。海关监管的行政手段是指海关为了约束进出口经营企业和管理相对人，使其行为符合国家的相

关法律法规而采取的行政手段。其内容包括：进出口经营企业的注册备案登记、进出口货物及进出境人员所携带物品的申报和查验、对加工贸易及保税料件的备案和核销、对进出口经营单位的稽查等。也就是说，海关为了保证进出口经营企业和进出关境人员行为的合法性和货物流动的有序性，通过建立各种监管制度来规范管理对象的行为，并对其行为进行监督和管理。海关的行政监管手段主要是达到约束的基本作用。
第二，经济手段。海关监管的经济手段是指海关为了引导进出口企业和进出境人员的行为趋向符合国家法律、行政法规和规章制度所采取的经济措施。为了保证进出口企业及时向海关申报，海关采取了对超过规定时间企业征收滞报金的措施；为了保证进出口企业按时缴纳税款，海关采取了对超过规定时间企业征收滞纳金的措施；为了保证保税加工企业及时出口、按时核销，海关采取了建立保证金台帐或征收保证金的措施或征收风险抵押金等措施。海关的经济管理手段就是通过增加管理对象的违法经济成本，来引导管理对象守法经营。
第三，法律手段。海关监管的法律手段是指海关对不遵守国家相关法律法规管理对象的行为进行矫正而采取的强制措施。如对走私行为和违法行为进行处罚；对违法当事人进行查问和扣留移送；对走私犯罪嫌疑人进行预审和形式拘留、逮捕等。"海关的法律手段就是发挥海关作为国家机器的强制力来对进出关境活动中'人'的非法行为进行强制矫正，强迫'人'不得不遵守国家有关法律法规，人的意志和利益不得不与国家的意志和利益保持一致。"⑥海关法律监督管理手段的基本作用是矫正。
第三，信息手段。海关监管的信息手段是指海关为了加强对进出口经营企业和管理相对人行为的引导，使其行为符合国家的有关法律法规和部门规章而采取的信息措施。如及时公告国家的各项最新法律、行政法规、管制政策、海关作业规程等，使管理对象先知法而后守法，避免无意、过失违法行为的出现，同时将执法过程中掌握到的最新情况及时向法规政策制定机关反映，使政策法规的调整更符合实际情况。海关信息监管手段的基本作用是引导。
（三）海关采取现行监管模式的相关条件分析
海关的监管模式分别由内部行政需要和外部经济环境两大因素决定，无论采取何种监管模式，必须有利于海关履行行政管理职能且与其所面对的市场环境相适应。作为进出口市场的监督管理机关，海关通过税收杠杆作用来实施贸易管制，调节进出口经营市场，所以税收职能的发挥水平和进出口经营市

场环境这两大因素
1．税收职能条件
税收职能条件要求海关须加强实货监管。海关关税及进出口环节税作为中央财政收入的重要组成部分，在国民经济建设中起到了积极的作用。2007年，全国海关实现税收7584.62亿元，同比增长24.25%，占到占中央可支配收入的三分之一。可以说：税收是海关工作的轴心。而税收则源自应税的进出口货物和运输工具，实货监管水平的高低决定了海关的税收征管水平，直接影响着海关的税收质量和数量。
进出口企业向海关申报时，是以企业个体的形式进行相关活动，尤其随着进出口经营权门槛的降低，进出口经营企业的数量激增，海关所面对的经营企业也呈直线上升的趋势。如果针对单个企业个体进行监管，海关所面对的将是数以万记的监管个体，无论从人力角度还是物力角度着眼，海关均无法承受激增的行政成本。所以海关对口岸实行封闭化的实货监管，是当前情况下一种节约行政成本且相对严密的监管手段。
2．我国的进出口经营市场环境条件
我国的进出口经营市场环境条件不具备促进企业自管自律的功能。我国目前没有建立起完备的社会信用体系，进出口经营企业为经营过程中的失信行为所承担的代价不高。如进出口经营企业存在走私或违规行为，海关发现后会对其进行相应的行政处罚或移交司法机关，违法违规企业接受处罚后还可以继续进行进出口经营活动，仅仅降低了在海关管理系统中的信用级别或成为海关风险管理的重点对象，并没有受到其他行政机关、金融机构、行业协会的重点关注，其经营活动所受的影响被限制在一定的范围内，其违法违规所需付出的成本相对较低。从行政成本角度考虑，世界各国海关基本均实行选择性的查验，无法对所有进出口货物实施细致查验，这又在客观上为存在违法违规念头的企业提供了预期期望。
没有完备的信用体系，没有健全的市场公共制度，没有一定的制度体系进行约束，且违法违规成本较低，进出口经营企业中必然存在主观故意逃避监管、偷逃税款的期望及行为。在现阶段无法实现以企业为税款征管单元进行严密监管的情况下，实行实货监管是海关当前的最优选择。

三、海关监管模式转变的需求分析
改革开放以来，我国对外贸易不断发展，从事对外经营的进出口企业数量大幅上升，随着企业经营管理水平的不断提升，越来越多的企业成为国际供应链上的一环。伴随着企业国际化水平的不断提升，企业对物流尤其是第三方物流的需求呈激增的态势。面对当前的形势，海关必须与时俱进地创新监管模式、提升管

理水平，即要保证有限的行政成本与快速增长的业务量相适应，符合严密监管原则，又要保证自身的行政行为与我国外贸经济发展的宏观环境相适应，促进外贸货物快速集约通关。
（一）海关监管模式转变的需求分析
1．进一步减少企业的通关时间、降低通关成本
按照《海关法》第二十四条的规定：进口货物的收货人应当自运输工具申报进境之日起十四日内，出口货物的发货人除海关特准的外应当在货物运抵海关监管区后、装货的二十四小时以前，向海关申报。海关在接受企业申报后，会对相关单据和货物实物进行审核和查验。
目前海关实行的是以实货监管为主的监管模式，要求货物进入海关监管范围内后，企业再向海关进行申报。这种模式的好处是能够保证货物处于海关的物流监控体系之下，但也存在一定的弊端，那就是货物必须在进出境口岸停留一段时间，等待办结相关海关手续。以2007年天津口岸的通关时间为例，进、出口7个工作小时放行率分别为85.76%和98.05%，大多数进出天津口岸的货物要在海（空）港停留一段时间，有14.24%的进口货物和1.95%的出口货物停留时间超过7个工作小时。如果企业的申报时间选择不当，则货物的停留时间可能超过1个自然日。货物存在滞港时间意味着企业要为此多支付仓储、吊装等费用及人员费用，必然会增加企业的成本，随着时间的延长，这种费用将呈倍数增长。
从2004年12月11日起，我国履行加入世界贸易组织（WTO）承诺，在公路货运、仓储、海上班轮运输和船舶代理等方面进一步放宽外商准入条件，我国物流业迎来了国际化竞争的新时代。实践证明，一个国家或地区的外向型经济越发达，对国际物流的需求就越大，对生产经营和贸易供应链的管理水平要求也就越高。由于国际物流的高效运转，在信息化时代，时间和空间的障碍对国际贸易的影响越来越弱。同时，现代企业的"大规模定制"、"全球采购"、"国际配送"、"零库存"、"即时生产"等经营方式对国际物流的管理、服务水平也提出了全新的要求。因此，经济发达国家，特别是美国、日本、欧盟、新加坡等国的投资者在选择投资区域时，把综合物流发展状况作为一个十分重要的考察条件来判断项目投资的效益。随着我国经济的快速增长，越来越多的企业采取了"全球采购"、"国际配送"、"零库存"等运作模式，与此相适应的就是国际物流配送业的飞速发展。企业的原料往往依靠进口，而其产品往往全部出口，出口后往往又会成为国外某家企业的原料。物流配送企业运作的重要原则就是货物的快速流动，尤其是进出口货物能够

实现快速通关，减少或消除滞港时间，保证物流链条的连续性和持续性，这样就能达到企业成本的最低化。
众所周知，海关在国际贸易中发挥着重要作用。每一笔国际贸易交易都至少包括两个海关的参与，一个在出口国，另一个在进口国。海关处理工作的方式对跨越边境货物的流转具有重要影响。海关的监管水平牵动着进出口企业的经营成本，减少通关时间、降低企业通关成本是企业呼声，也是海关提升物流业等行业聚集效应，促进地方经济发展的重要途径。随着进出口货物的流动，海关监管水平也会间接作用到货物的启运国或指运国，对我国的外贸经济发展和全球化进程有着微妙的影响。
2．进一步减少行政成本，降低海关行政支出
在现行海关运行模式中，迫切需要减少行政成本，扭转海关行政支出随业务量增长的趋势。我国外贸进出口总值2000年为4743亿美元、2007年为21738亿元，海关所监管的进出口货物货值在7年中增长了3.6倍⑦。面对业务量的高速增长，海关采取了风险管理等一系列管理手段，尽最大可能提高工作效率，尽量减少人力资源的增长和行政成本的支出。尽管如此，截至2007年底，全国海关关员人数还是达到了48000余人，与之相对应的人员薪金、工作设施等资金和装备的支出也有较大增长，行政成本增长问题逐渐显露出来。






各"五年计划"期间我国外贸进出口增长情况
表3-1：各"五年计划"期间我国外贸进出口增长数据比较 单位：亿美元
年 份 进出口 出 口 进 口 总 额 年均增长（%） 总 额 年均增长（%） 总 额 年均增长（%） 1981-1985 2524.0 12.8 1200.5 8.6 1323.5 16.1 1986-1990 4864.0 10.6 2325.3 17.8 2538.7 4.8 1991-1995 10144.1 19.5 5183.8 19.1 4960.3 19.9 1996-2000 17739.2 11.0 9616.9 10.9 8122.3 11.3 2001-2005 45580.8 24.6 23852.5 25.1 21728.3 24.0
资料来源：《"十五"期间中国对外贸易监测报告》 中国海关出版社 2007年


2000-2005年我国各类型企业进出口统计表

表3-2：2000-2005年我国各类型企业进出口数据增长情况 单位：亿美元
年份 进出口总值 国有企业 外商投资企业 集体企业 其 他 总值 比重% 总值 比重% 总值 比重% 总值 比重% 2000 4743 2153.7 45.4 2367.1 49.9 166.9 3.5 54.8 1.2 2001 5096.5 2167.8 42.5 2591 50.8 222.3 4.4 116.6 2.3 2002 6207.7 2373.5 38.2 3302.1 53.2 283.4 4.6 248.9 4.0 2003 8509.9 2805.1 33.0 4722.5 55.5 383.9 4.5 600.8 7.1 2004 11545.5 3300.5 28.6 6631.8 57.4 495.1 4.3 1120.6 9.7 2005 14221.2 3660.1 25.7 8317.3 58.5 570.3 4.0 1673.6 11.8
资料来源：《"十五"期间中国对外贸易监测报告》 中国海关出版社 2007年

以天津海关为例，2006年的主要监管业务指标：货值、报关单量、税收量、货运量、集装箱量分别是2000年的3.42倍、2.64倍、3.03倍、2.66倍、2.92倍，而2006年的人员编制仅是2000年的1.12倍。⑧






如果按照人员与业务量成正比的模式增加工作人员，则天津海关需支出的行政成本必然要成倍增加，考虑到海关监管范围的不断扩大所带来的行政成本，实际行政成本必然随着业务发展而增长。所以，海关进行监管模式方面的创新探索是一条必由之路，是实现行政成本有效控制，在现有人力物力条件基础上保证各项业务顺利开展的关键。
（二）海关监管模式转变需求的趋向分析
1．进出口企业重新定位
海关监管模式转变中实现应将进出口企业确定为海关的监管单元。正如第二章所述，进出口贸易管制、海关监管区内的物流监控、进出境货物监管、进出境运输工具监管是海关监管工作的重要职责。从海关监管的4项基本职责可以看出，其主要目的是保证对能够产生"税收"的货物及运输工具的严密管控，保证税款应收尽收，确保"税收"这一海关轴心工作。
要实现对应税货物及运输工具的严密监管可以采取传统的"橄榄型"监管方式，即在货物到达口岸或海关特殊监管区域后再进行申报等工作，实行在海关划定区域内的严密监管。"这种传统监管方式要求所有的通关手续都在口岸完成，后续管理少、操作简单，缺点是遇到复杂的监管问题无法在较短时间和较窄空间内很好解决，整体效率低下。"⑨企业货物通关时间集中在货物抵达海关监管区后的一段时间内，未能充分利用货物抵达前和海关放行后的时间办理通关手续。
要改变这种格局，必须将海关的监管工作前推后移，形成"哑铃型"的监管模式，充分利用货物运抵海关监管区前和放行后的时间，减少货物在港口期间的通关时间和通关工作量；需以稽查为手段，以企业守法管理为核心，建立风险管理机制，对守法水平比较高的企业，允许先简单申报并办理验放手续，再补充申报，有效扩大海关监管时空。要形成"哑铃型"监管模式，再仅将货物作为监管的抓手显然是行不通的，因为货物运抵监管区前海关无法了解并核对货物的实际状态，无法对货物实施查验并征税；而货物从海关监管区提出后，海关失去了对货物的控制，查验和征税同样存在困难。虽然实现前推后移弱化了海关对实货的监管，但货物的收发货人--进出口经营企业确是客观存在的实体，海关只要确保对进出口企业有效监管，即保证了对货物的有效监管。将海关管理的着

眼点从"由物及人"转到"由人及物"，关注的重点从货物和合同转到以企业和管理者为主，重点放在企业自管。此种模式要求建立完善的企业诚信为本的守法制度和档案制度，以及完善的担保制度。
根据中国海关所制定《2004-2010现代海关制度第二步发展战略规划》的要求："到2010年，实现以企业为征管单元、征管技术成熟完备、监控评估科学有效为特征的海关税收征管制度的现代化。"要实现以企业为税收征管单元，必须将企业确立为海关监督管理单元。企业是市场经济的主体，也是进出关境活动的主体。"在海关监督管理活动中，直接表现为海关与货物的关系，间接表现为海关与企业的关系；首先表现为海关与货物的关系，最后表现为海关与企业的关系；现象表现为海关与货物的关系，实质表现为海关与企业的关系。"⑩在经济全球化、贸易自由化和管理信息化的形势下，世界各国海关都在积极探索新的更有效的职能实现方式。以企业为单元建构监督管理模式已经成为海关在市场经济条件下争取更大监督管理效能的重要途径之一。从海关角度讲，由目前的将实货作为监管单元过渡到以企业为监管单元是通过拓展监管空间来换取监管时间，这既是海关适应客观形势需要做出的被动选择，也是体现主体能动性的主动行为。
2．完善市场公共制度，规范市场秩序
完善市场公共制度，规范市场秩序，需要依靠市场秩序进一步调节和规范进出口经营市场。经济社会是一个巨大而结构复杂的有机体，其自身包含成千上万的细胞或微观单位，在生产过程中，企业就是这些细胞和微观单位，是市场经济条件下的基本经济主体，也是市场交换过程中的基本经济单元。所谓经济主题就是："具有独立经济地位和自我组织等多功能、对交换客体拥有产权、为了追求自身利益而实际从事产权转让交易活动的市场供给者和市场需求者及其集合"11，"就是进入市场的商品的所有者"12，"是运行于市场，具有自我组织、自我调节、自我约束的多功能的有机生命体"13。在进出口市场中，外贸经营企业就是其经营主体。
"从市场交易主体角度看，我们可以把政府看作一个进行理性选择的行为主体。"14在市场经济环境中，政府具有二重角色，一是市场经济中的一个特殊主体；二是超越于市场经济之上的驾驭者。从市场交易主体的角度看，我们可以把政府看作一个进行理性选择的行为主体。上世纪80年代，厉以宁教授提出了"二次调解"理论15：市场对经济的调节是第一次调节，政府对经济的调节是第二次调节。首先要由市场对经济进行调节，市场无法调节则由政府

调节。由上述理论可以得出：海关是进出口经营市场中一个进行理性选择的行为主体，同样也是这个市场的驾驭者之一。在对进出口市场实施管理行为时应首先依靠市场的经济手段进行调解，在市场无法达到预期的作用情况下，再采取行政手段实施二次调节。
要实现进出口经营市场的优先调节，关键要让市场选择机制在海关监管"前推后移"的空间和时间段上起到作用。这种市场机制的核心就是建立一套完善市场公共制度，对市场秩序进行安排，这种制度以诚信管理体系为核心，以企业自管为主，突出"守法便利"的原则，让诚信企业获得经营便利，让失信企业受到惩罚，让无信企业被市场淘汰。结合我国当前实际，海关当前的工作重点是与进出口市场的各个主体一道培育诚信守法的市场公共制度。这种市场公共制度要包括完备的评价、量化和奖惩标准及措施，从进出口经营企业的准入资格入手，规范其货物进出口经营的各个环节，形成规范的管理体系和评价等级。
在规范完备的市场公共制度确立以后，海关采取风险管理模式对高风险企业进行抽查或重点监管，对于发现问题的企业给予行政或法律处罚，并为此类企业标注诚信不良记录。同时尽量发挥行业协会、商会等非政府组织的引导作用，规范企业自律经营，保证绝大多数企业能够诚实守信；让进出口经营诚信记录不好的企业在信贷、资质、交易成本方面承受更大的负担或受到制裁，以此对其他企业起到惩戒作用。在这种模式下，企业失信、无信经营的成本过高，从经营成本角度考虑，企业的自律水平会自然上升，与之相对应的就是海关的行政资源支出会自然减少。海关监管模式创新探索的又一个切入点就是按照新公共管理理念中"公共行政体系内引入市场机制及竞争功能，降低成本并提高服务品质"的理念，充分发挥市场的第一次调节作用，让政府的第二次调节更具有目的性。

四、海关监管模式的公共制度创新条件探索
（一）海关监管模式公共制度创新的外部条件
1．经济开放性
监管模式创新探索是海关适应我国经济社会发展的必然要求。党的十七大报告在阐述经济建设战略目标时指出："实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。"为此，报告提出了8大战略任务，即：建设创新型国家；推动产业结构转型升级；新农村建设；建设资源节约型、环境友好型社会；推动区域协调发展；健全现代市场体系；完善宏观调控体系；提高开放型经济水平。服务经济建设，是海关工作的主战场，

也是海关职能作用的集中体现。要积极投身于为8项战略任务贡献力量的事业中去，既需要海关继续发挥好传统四大职能作用（监管、缉私、征税、统计），更需要海关主动发挥好服务职能，以促进经济又好又快发展。比如，帮助企业降低交易成本；支持企业提高自主创新能力；促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；加大支农惠农政策力度；加大节能减排工作；落实国家区域发展总体战略；加快转变外贸增长方式，等等。可以说，随着改革开放的不断深入，今后国家经济建设的有关领域，需要海关全方位深度参与。
澳大利亚堪培拉大学海关与税务研究中心（CCES）和澳大利亚海关率先提出了"2020年的海关（Customs in 2020 Issues）"这一事关海关生存与发展的重大战略课题并展开专题研究，得到了WCO（World Customs Organization，注：世界海关组织）、APEC（The Asia-Pacific Economic Cooperation，注：亚太经合组织）和有关国家海关的积极响应。这一课题的核心命题有二：一是面对以反恐为主要特征的海关非传统职能的影响，从长远来说海关的职能如何才能有效发挥；二是到"2020年的海关"会消亡吗？如何才不会消亡？这似乎天方夜谭式的"杞人忧天"，其实认真分析起来不无道理，西方国家海关对自身命运的忧患意识从一个侧面也为中国海关的未来敲响了警钟。虽然目前我国海关的主要工作仍然是发挥传统的四大职能，但随着我国经济社会的快速发展，如果海关各项工作不与时俱进，就会对国家带来负面影响，甚至阻碍国家经济和社会的发展。
党的十七大提出，要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。对海关来说，这一问题具有针对性和必要性。海关业务改革走到今天，现代化战略实施到现在，到了一个关键的拐点，这就是管理体制的改革。海关业务改革整合到一定阶段，必然要求管理体制改革与之相适应，否则业务改革整合只会是一句空话。经过近三十年的改革发展，海关事业发展很快，体制上的一些不适应越来越突出，当前进一步深化管理体制改革的时机比较成熟。海关管理体制改革的必然要带来海关监管模式和方式的深刻变革，如果仍然采取传统的"等客上门"式的多点集中管理，必然无法适应管理体制改革所带来的冲击，必须未雨绸缪，进行监管模式探索的先行先试，为未来的深刻变革积累经验并探索新路。
2．政府服务性
监管模式创新

探索是建设服务型海关的必然要求。党的十七大报告中明确指出："建设服务型政府"，"减少政府对微观经济运行的干预"。"所谓现代政府即公共服务型政府，也就是以公民为中心的政府。政府是人民的政府，因而政府在为'国家'这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。这就要求政府在从经济发展型向公共服务型转变的过程中，树立2个重要理念：一是'顾客'至上。政府要致力于建设一个'企业家政府'，像企业家一样想尽一切办法满足作为消费者的人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的标准；二是有限政府。现代政府是一个权力有限的政府，其权力的最大边界是不损害公民合法权益。"16十七大报告中还提出了行政管理体制改革工程中要"强化社会管理"。
在强化社会化管理的过程中建设服务性政府，这指明了海关未来发展的一个方向。需要海关着力打造一支具有较强专业素质，能够严格执法、公正执法、文明执法的服务型海关。为此，海关总署提出了建设服务型海关、责任型海关、法治型海关的要求。
（1）服务型海关的内涵
服务型海关就是海关要根据进出境监督管理机关的本质要求，按照形势发展要求，为适应建设服务型政府的需要，从管理模式上转变过去那种以监督管理管制为主的管理思路，确立以进出境事务为导向的服务型理念、服务型方式和服务型机制，从而更好地履行把关服务职能。建设服务型海关是以保证海关职能的正确履行为前提，以进出境的合理、合法的期望为导向，并不是对进出境对象无原则或无限的迁就。
建设服务型海关本质上是要构建起一种以"服务"取代"管制"的海关管理模式，其核心就是全国海关要彻底改变过去那种强调命令、强调指挥、强调管制的思维定势，树立公众本位和社会本位的服务型思想，确立服务进出境相对人的思维观念，树立服务型海关的管理理念。首先要树立服务理念，这是构建服务型海关的前提；其次要建立起一整套能够保障服务职能落实的机制，从机制上实现管理模式从监督管理型向服务型转变；再次要优化服务方式，实现由以前文明用语、限时服务等浅层次服务向公正执法、简化办事程序手续等深层次服务转变，在服务手段上实现由传统的面对面服务向依托信息化手段实行网络服务等电子服务方式转变，同时注重引导和发挥社会中介机构作用，构建完善的海关服务体系。
（2）服务型海关的特征
一是确定海关的职能边界，使海关真正成为一个有限权利的政府是构建服务型海关的前提。现代市场经济之所以是一个由服务链构成的经济，这是由市

场经济特有资源或权利的配置规律决定的。一个拥有无限权利的政府不可能成为一个服务型政府，只能是一个依靠特权进行控制管理的政府。要使服务成为现代海关的内在需求，在建立服务型海关的改革中要解决的首要问题，就是要按照市场经济要求的权利有限配置规律，实现从无限政府向有限政府的转变。
二是重新确立海关与市场、社会的关系，在一种平等的契约关系中履行把关服务职能是建立服务型海关的关键所在。在市场经济条件下，确立海关与市场、社会之间平等的契约关系，既是管理理念也是管理体制设计上都是要认真思考的问题。经过30年的改革开放，随着社会主义市场经济体制的建立，我们面临着一个民主政府与公共政府相结合的问题，现代政府依靠其信用力来管理社会。只有真正受社会制约和监督，海关服务才有制度上的保证，这是建立服务型海关的关键所在。
三是强化自下而上激励机制和考核机制是建立服务型政府必须的内在机制。在建立服务型海关的过程中，如果不能够建立一个制度化的自下而上的激励机制，在现行的激励、监督管理下形成的海关服务，便会成为一种形式上的服务，无法挖掘服务的内涵。
构建服务型海关不仅仅是服务态度的改变和服务项目的增加，而是适应市场经济发展需求，以服务为目标导向，建立现代海关管理体制及新监管模式。其根本特征就是与市场经济环境紧密契合并互动的全新服务理念、服务行为和服务管理系统。
（二）海关监管模式公共制度创新的内部条件
促进海关监管模式创新探索的内部条件在于，许多政府间和非政府组织，如世界贸易组织（WTO）、联合国贸发大会（UNCTAD）、联合国欧洲经济委员会（UNECE）、世界海关组织（WCO）、亚太经合组织（APEC）等，一直在向实现更简便、更协调的国际贸易程序这一目标努力，进一步减少和消除阻碍要素（货物、商务人员等）跨境流动的障碍、降低交易成本、建立高效的贸易便利体系等已成为上述组织关注的重要内容。为了维护国际贸易安全与便捷，世界海关组织（WCO）于2005年6月在比利时的布鲁塞尔通过了《全球贸易安全和便利标准框架》 （SAFE Framework of Standards，以下简称《框架》）。该《框架》包括一整套加强国际贸易安全与便利的原则、标准和措施，作为世界海关组织成员必须接受和实施的最低标准。我国作为负责任的世界贸易组织（WTO）成员、中国海关作为负责任的世界海关组织（WCO）成员，必须按照《框架》的标准规范并整合我国海关的业务操作模式，使其运作在WCO成员的共同平台之上，为与

其他国家海关的国际合作提供标准接口。
1．《全球贸易安全和便利标准框架》对海关监管模式的要求
该标准框架的主要内容是两大支柱和四个核心要素。支柱一是"海关与海关之间的合作"包括"海关应遵照WCO在综合供应链管理指南（ISCM　Guidelines）方面规定的海关监管程序进行操作"等11条标准；支柱二"海关与商界的合作" 包括"企业应执行以海关设定的安全标准为参数的自我评估程序"等6条标准。四个核心要素分别是：一是统一了对进口、出口和转运货物提前递交货物电子信息的要求；二是加入《框架》的成员承诺采用一致的风险管理方法来应对安全方面的威胁；三是出口国海关应对高风险的出口集装箱和货物实施查验；四是海关要向达到最基本的供应链安全标准并采纳最佳做法企业提供相应的便利。《框架》将海关与企业之间的合作关系明确界定为"伙伴关系"，并将此作为《框架》的两大支柱之一，其核心在于建立一个国际化的企业识别系统，即AEO（Authorized Economic Operator，注：经认证的经营者）制度。
2． AEO制度对海关监管模式的要求
经认证的经营者（Authorized Economic Operator）在《全球贸易安全和便利标准框架》中被定义为："以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、口岸和机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商"。这种认证将使进出口企业可以得到各方的信任并得到各项贸易便利措施所带来的好处，比如由于查验率降低而使得货物的通关速度加快。AEO制度因为建立了一套国际标准，实现了企业通关运作模式的一致性和可预见性，减少多样而复杂的报告要求，从而节约了企业的通关时间和成本等。
在AEO制度中，涉及到一个新的概念--经授权的经营者（Authorized Economic Operator），针对授权经营者的"认证（Validation）"，也提出了新的理念：海关制定的、由海关或海关指定的协助海关进行认证的第三方，对AEO企业采用的以达到AEO资格为目标的各项措施进行公开和全面审查的程序。AEO概念及原则均极其简单，即由主管机关明示可信任的最低安全标准，对于遵守规定的合格者提供排他性的便捷优惠通关待遇，实施以企业为单位的便捷管理。
3．《全球贸易安全和便利标准框架》的管理目标
《框架》的基本目的是进一步减少和消除阻碍要素（货物、商务人员等）跨境流动的障碍，降低交易成本、建立高效的贸易便利体系。对于海关管理来说，其体现出了全球海关标

准化、一体化思路，同时强调了海关的国际合作。
根据全球尤其是发达国家反恐形势的需要，以美国、欧盟为代表的发达国家和地区海关已经将自己进口货物的监管范围部分前移至商品的出口启运地，其中比较具有代表性的是"中美集装箱安全倡议（CSI）"、和"中欧安全智能贸易航线试点计划"。上述计划的根本目的是在进口商品来源地消除恐怖袭击隐患，保证贸易安全。应该说，随着我国经济的不断发展及融入经济全球化进程的深入，我国的海关监管理念将逐步与发达国家接轨，由贸易管制为主转向贸易安全和贸易便利。《框架》所提出标准的核心就是海关要对企业进行认证管理，并以对企业的风险管理取代单一的实货监管，保证国际贸易的安全和便利。这就要求中国海关必须将监管重点转移到企业上来，同时为了实现贸易便利化、保证国际物流供应链的顺滑，必须减少货物在特定区域和特定时间内的通关时间和通关手续。









图4-1：中国海关应对美国CSI计划所实施大型港口计划的出口通关流程

要实现上述要求，海关应紧紧把握住货物所有人--企业这一主线，充分利用前期监管并高度重视后续监管，真正建立"哑铃型"监管模式。在对企业管理过程中要逐步引入AEO制度，利用各种社会和市场资源进行管理，如第三方认证等。要建立保证符合各项认证标准、具有相应资格的企业获取最大贸易便利，让不符合相关资格的企业逐渐被淘汰的市场公共制度。最终形成靠规范的市场秩序来管理，海关通过法律法规来裁决的进出口市场运行模式。
（三）海关监管模式创新探索的目标
1．构建"哑铃型"的监管模式
海关需要逐渐转变模式，其目标是以监管时间和空间的"前推后移"换取企业在口岸的通关便利，构建"哑铃型"的监管模式。"哑铃型"监管模式关键是让海关的监管工作尽可能多的集中在货物抵达口岸前的前期监管和货物放行后的后续监管，尽量精简处于中间阶段的货物抵达口岸后的监管通关工作。"哑铃型"监管模式的核心是要实现效率性监管这一目标，只能将确保实现合法性目标所必需的监管资源在法定时空中的科学分布，这种分布的主要依据是对企业违法风险的评估。实施风险管理是海关监督管理的基础，是科学分配监管资源的有效方法。只有将风险管理确立为"哑铃型"监管模式的核心，才能将有限的资源集中投入到存在违法风险的领域，实现资源的科学配置，实现对违法风险的有效控制，最大程度的节约监管资源，化解巨大业务量带来的效率影响和行政