集体建设用地使用权流转存在的问题及对策

一、 当前集体建设用地使用权流转中存在的主要问题 隐形交易大量存在 E@ 规避法律现象严重， 我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制比较严 格。 集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建 住房， 却不允许出让、 转让或出租。 集体经济组织以外的企业或个 人不可能直接获得集体建设用地使用权， 只有集体土地被依法征 为国有后， 才能通过出让、 转让等方式从国有土地市场上获得。 但 是，通过征用方式将集体土地转为国有，集体经济组织无法从中 获得所期望的收益， 而直接将建设用地使用权转让却违背法律的 规定。当集体经济组织面临以上矛盾， 无法通过合法手段进行正 常土地流转并从中获得收益时， 可能以违法转让的方式交易， 导 致集体建设用地使用权流转行为规避法律现象大量发生。例如， 有的相互串通， 以出租、 联营为名， 行土地使用权转让之实； 有的 双方私下协议直接转让， 不办理任何手续， 逃避税费， 以致假租真 买， 名为联营实为租赁、 名为买房实为买地等隐形交易、 低价流转 的现象较为严重。 易产生纠纷， 引发社会矛盾 !@ 流转无法律依据， 在现行法律框架内， 农村集体建设用地流转得不到法律的承 认和保护。 当转让、 出租农村集体建设用地的自发行为发生后， 流 转双方的权利和义务得不到任何法律约束和保障， 给流转双方维 护自身权益带来了隐患， 这种情况极易引发经济纠纷， 而一旦发 生纠纷， 因缺少相关法律调解， 从而容易酿成重大社会案件， 影响 社会稳定。 一些地方政府为了加强对农村集体建设用地使用权流转问 题的治理， 以政府规章的形式就相关问题做出了规定， 其初衷是 《立法法 》 好的， 但从法制建设的角度看， 这种做法实不可取。 我国 明确规定： 法律的效力高于行政法规、 地方性法规、 规章。 因而， 地 《土地管理法 》 方政府制定的规章不能与法律相抵触。 的效力应该
经济与法制
集体建设用地使用权流转存在的问题及对策
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（E@ 河北师范大学 公共管理学院， 河北
张新桥 E
石家庄
张海涛 !
石家庄 "%""$E ）
河北 "%""FE ； !@ 河北青年管理干部学院，
摘要： 由于相对滞后的法律规定与现实需要间的冲突， 当前我国农 村集体建设用地使用权流转过程中存在许多问题。对此， 需要通过立法 完善相关制度设计， 把农村集体建设用地使用权的流转切实纳入法制轨 道。 关键词： 集体建设用地； 流转； 使用权 &’()*+,)- ./)0 )01 ,2345/,) ’1)6113 5+6 *1785+)/23 +39 *1+5/()/, 91:+39 ， )01 ,/*,85+)/23 24 )01 ;/70)( 23 1<=52/)/37 ,2551,)/>1 ,23()*8,)/23 5+39 )+?1( 23 (2:1 =*2’51:@ A3 2*91* )2 *1(25>1 )01 =*2’51:，61 :8() =1*41,) )01 5+6 (B()1: +39 ’*/37 )01 ,/*,85+)/23 24 )01 */70)( /3)2 )01 2*’/) 24 517+5 (B()1:@ C1B62*9(- ,2551,)/>1 ,23()*8,)/23 5+39D 5+39 ,/*,85+)/23D */70)( 24 8(/37
高于行政法规和规章的效力， 土地管理法对农村建设用地使用权 流转的禁止性规定非常明确， 而地方政府规章却出台与之相矛盾 的规定， 应该是无效的。 “农民集体 ” 利益得不到有效保护 $@ 土地产权关系不清晰， 现行的土地制度规定土地为农民集体所有， 农民集体理应是 土地的真正所有者。但长期以来， 农民对土地的集体所有权并没 有清醒的认识， 他们大多数都认为自己耕种的土地为国家所有。 “农 由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊， 民集体 ” 没有明确的法人代表， 在行使具体权利时， 作为所有权人 的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，致使一些村、组干部 利用其地位充当所有权代言人， 为自己牟取利益。实践中乡村企 业用地、 乡村公益事业用地的处分权相对集中于某些村组干部手 中，加之农村集体建设用地流转又极不规范， 以致一些干部滥用 手中权利， 在土地流转过程中暗箱操作。 同时， 由于集体建设用地 交易的自发性，使得土地交易过程中产生的土地收益， 基本上流 向了交易时实际的土地占有者， 使得土地收益全部装进了个人或 小团体腰包， 直接侵吞了本应属于农民集体收益的部分。 二、 集体建设用地使用权流转的具体制度设计 E@ 明确流转的条件 根据有关法律法规， 集体建设用地指农民集体所有的，经依 法批准使用的农村宅基地、乡镇企业用地、公共设施及公益事业 用地。 与农用地相比， 集体建设用地存在较大的比较效益， 如果不 对其流转的条件加以必要的限制， 无疑会导致集体建设用地规模
作者简介： 张新桥 - #/0! 年 1 . ， 男， 河北沧州人， 河北师范大学公 共管理学院讲师， 研究方向为社会主义法制建设理论与实践。 张海涛 - #/0% 年 1 . ， 男， 河北石家庄人， 河北青年管理 干部学院讲师， 研究方向为民商法。
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万方数据
用途范围上， 除以公共利益为目的的党政机关用地、 军事用 地等必须使用国有土地， 应依法实行征收外， 其他各类建设用地 都可以保留土地的集体所有性质，采用土地使用权流转方式供 地。 使用主体范围，应该不是法律上要求必须优先使用国有土 地的使用者。 流转的主体可以是集体经济组织、 农户或其它集体 土地使用者， 流转的对象不受土地所有权归属的限制， 可以是本 集体经济组织的成员， 也可以是非本集体经济组织成员。 对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用 途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经 “圈内 ” “圈 依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转， 、 ” 外 不得有别。 !" 建立相应的土地产权制度 农村集体建设用地应在明确土地产权的基础上，实行所有 权与使用权相分离的原则。土地所有权由农村集体经济组织行 使，集体建设用地使用权实行有偿、有期限、可流动的使用制 度。 第一， 应明确集体建设用地所有权主体。 主体的设定分 ! 种 情况： 一是村内有多个村民小组， 各村民小组之间有明确的土地 界限和范围，并在各自范围内依法占有、使用集体建设用地的， 确认村民小组为相应的集体土地所有者。二是已经属于村农民 集体所有并实际使用的土地， 以及村办企业， 村投资建设的各类 公共设施及个体工商户经批准使用的农村集体建设用地，其所 有权主体应界定为农民集体，由村集体经济组织或村民委员会 经营管理；三是已属于乡镇农民集体所有的土地，包括乡镇企 业、 乡镇公共设施、 公益事业建设使用的农民集体所有土地， 其 所有权主体应界定为乡镇农民集体，由乡镇集体经济组织或乡 镇政府经营管理。 第二， 应明晰集体建设用地所有权权能。 赋予集体土地所有 权人更完整的收益权和处分权。 土地是农民的重要财产， 在符合 规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有 占有、 使用、 收益和部分处分的权利， 特别是处分权应包括转让、 租赁、 抵押、 入股等。 第三， 完善集体土地产权登记制度。 土地产权登记是土地产 权管理制度的核心内容，也是土地管理部门对土地市场进行规 《土地管理法 》 范管理的重要手段。我国 第 ## 条规定， 集体土地 所有权必须登记发证。但实际上， 由于种种原因， 这项工作的开 展还不尽如人意。 因此， 应大力加强集体土地产权的登记工作。 $" 明确流转的具体方式和年限 农民集体所有土地的流转方式也完全可以借鉴国有土地流 转方式， 除所有权主体是集体经济组织以外， 其流转方式应多元 （入股 ） 化。 具体包括出让、 转让、 租赁、 联营、 作价出资 等。 同时为 了推进农村土地整理和农民向小城镇集中，土地置换也是可以 采用的方式。 既然允许集体建设用地流转， 并作为一种规范的用地方式， 就应当考虑取得土地使用权的开发建设和长期利用，不宜限制 过短的期限； 同时， 集体建设用地使用权流转的年期也应与国有 土地使用权流转期限相衔接。 因此， 集体建设用地使用权流转的 最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限，即工
业用地不超过 %& 年； 商业用地不超过 $& 年； 综合用地不超过 %& 年等。具体年限由土地所有者与土地使用者协商确定。 %" 规范政府的角色和管理内容 政府土地行政管理部门既是国有土地的产权代表，又是管 理者。但在集体建设用地使用权流转管理中， 所有者是农民集体 组织， 政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份， 只是流转 活动的管理者和服务者。因此， 在集体建设用地使用权流转过程 中， 政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能， 不 宜介入确定使用者、 签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管 理程序， 提供优质服务， 加强监管。根据政ห้องสมุดไป่ตู้的职能和行政审批 制度改革的要求， 对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代 替项目审批， 明确使用集体建设用地应当申请许可， 取得使用许 可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使 用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转 的， 明确可以直接办理土地变更登记， 无须再办理许可和审批。 ’" 建立合理的收益分配制度 土地收益是土地所有权的经济体现， 所以， 土地使用权转让 收益首先应归属于土地所有权人； 其次， 按公平原则， 在所有权 与使用权分离的情况下， 土地使用权人对土地有所投入的， 应根 据权利与义务相一致及投资与收益合一原则，将土地使用权转 让收益按投资比例分配给土地使用者。政府和土地管理部门作 为管理者， 无权直接分享产权人的流转收益。 农村集体经济组织获得的土地收益，应当通过民主决策的 机制予以处理， 要充分保障农民的知情权和相应的财产权。一方 面， 土地所有者通过流转获取的收益， 上级组织不得截留， 要实 行专款专用，专项用于被占地农民发展生产和解决不能就业人 员的生活补助， 不得挪作他用。另一方面， 集体土地收益应当在 集体经济组织全体成员的监督之下进行民主管理，其收支情况 要定期公布，接受群众监督。同时要建立土地收益内部分配制 度， 实行分配使用的民主决策， 完善监督制约机制， 切实维护农 民利益。 通过以上制度设计，目的是积极引导集体建设用地的规范 流转， 推进集体建设用地使用制度改革， 建立有偿、 有期限、 有流 动的集体建设用地使用制度， 建立与国有土地市场紧密衔接、 统 一管理的集体建设用地市场。 !