国企法人的治理结构分析

２００７．０７
国企法人的治理结构分析
□熊俊华
（湖北省沙洋县人民法院湖北・沙洋448200）
摘要国企改革的目标是建立现代企业制度。

科学完善的法人治理结构是现代企业制度的关键一环和重要标志。

本文在分析我国国企现有法人治理结构的缺失及成因的基础上，考察和研究欧陆的两种法人治理结构模式并分析其各自的特点，优劣及对我国的启示，结合我国国有公司制企业的具体实际和国情，借此阐述重构我国国有企业法人治理结构的几点浅见，以引起法学界同仁对此问题的关注，力图为我国国企改革中的法人治理结构理论作出些微薄贡献。

关键词国有企业法人治理结构机制
中图分类号：D922.29文献标识号：A文章编号：1009-0592（2007）-049-03
我国国有企业改革的基本方向，是建立以公司制为主要形式的现代企业制度。

现代企业制度的基本特征是产权明晰、权责分明，政企分开、管理科学，建立现代企业制度，就必须加强、完善和落实法人治理机制。

这一点，在目前的国企改革的理论和实践中显得尤为紧迫。

可以说，科学完善的法人治理结构是现代企业制度的重要标志。

法人治理结构，从最一般的意义上说，就是指所有者、经营者和劳动者三者之间的制衡关系的制度与机制之总和。

这一概念同样适用于公司化的国有企业。

因为，无论是国有公司制企业还是私有或法人所有的公司制企业，企业的各种制度和机制及其运作都受公司法的调节，法人治理机制，即公司治理结构是现代企业的基本组织形式—公司制企业所特有的运行机制。

其特点是：权力的分立与制衡、决策的科学与民主，这是社会化大生产的客观要求，是建立现代企业制度的关键，“现代公司以现代国家为缩影”，①分立制衡的法人治理机制反映了现代法治社会的要求。

目前，我国国有企业内部治理结构尚存在较大问题，相当一部分企业的负责人和经理人员尚不具备充分的企业家素质，对他们的选拔、任用、考核与管理也主要按照行政干部的方法与标准。

鉴于此，笔者想在指出我国国有企业现有法人治理结构缺失、危害及成因的基础之上，参照欧陆的两种法人治理结构模式并分析其各自的特点，借此阐述构建我国国有企业法人治理结构几点意见，以引起法学界同仁对此问题的关注，为我国国企改革中的法人治理结构理论作出些微薄的贡献。

一、我国现有法人治理结构的缺失及成因
我国原有的国有企业，并非真正意义上的企业。

在长期高度集中的计划经济体制下，政企不明、权责不清，国有企业无独立的财产权，不能独立地承担民事责任，国企成为政府的附庸，无独立的自主权，更谈不上企业法人治理结构问题，改革开放十几年来，我国国企改革在放权让利，政企分开，转
变经营机制等市场经济手段的推进方面取得了一定的成绩，对抑制1992年以来的经济过热，实现宏观经济“软着陆”起到了积极作用。

特别是在国企改革经历了“放权让利”、“利改税”、“经营承包制”、“转换经营机制”等阶段后，企业的自主权得到了一定程度的落实，但国企仍非独立的法人，就在我国目前宏观经济基本平衡并初步告别了短缺经济的同时，国有企业严重危机又出现在我们面前；国有企业效率依然低下，国有资产流失加剧，工人失业增加，国有企业呈现出非国有化趋势。

致使相当一部分人对国企改革产生怀疑，甚至对国企改革失去了信心或企图避开改革另找出路。

这实际上是由于我们在企业领导管理体制上长期实行“一长制”，即厂长（经理）负责制，而未意识到法人治理机制在企业管理中的重要作用，法人治理结构受到忽视的结果。

党的十四届三中全会提出，国企改革的方向是建立现代企业制度，国企改革步入了企业制度创新的阶段，1999年9月召开的十四届五中全会强调，要进一步加强国企改革的步伐和力度，这无疑是我国国有企业发展的又一大契机，建立现代企业制度是将国有大中型企业改组为股份公司和有限责任公司，确立公司的企业法人财产权，使公司成为独立承担民事责任的法人，同时彻底转变企业经营机制，建立与现代公司运行机制相适应的法人治理机制，实现公司的科学民主管理。

但国企公司化改造的实践表明，国企改革的成效并不理想，国企改革离现代企业制度的建立仍有很大的差距，集中体现在企业并未建立分立制衡的法人治理机制，在企业的治理上仍存在很大程度上的人治现象，可以说，目前我国国企在转制过程中面临的突出问题之一，就是所有者、经营者和劳动者三者之间的三种权力配置与运作的严重失衡状态，一方面，无论是在国有公司制企业，还是在国有承包制企业，均出现了由于约束机制乏力而导致的“内部人控制”现象。

另一方面，计划经济体制条件下形成的一整套企业治理机制，
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如所谓“老三会”，依然存在，出现了新的治理结构，即“新三会”与原有治理机制并存的问题。

这种状况在我国经济体制转轨时期是难以避免的。

但是，“老三会”与“新三会”毕竟是两种不同体制下的企业治理结构，是难以相融的。

综上所述，我国国有企业法人治理结构的缺失表现为：⑴企业的法人治理结构形同虚设，未能发挥应有的作用，企业的兴衰成败之命运取决于经营管理者个人；⑵国有企业成为萧何，败也萧何，但最终是国家蒙受巨大经济损失，普通工人没有工作，生计成了大问题。

这里一个最典型的例子就是发生在湖北长江动力集团的“于志安事件”。

早在80年代初，他通过大刀阔斧的改革，使原来濒于倒闭并在全行业被称为“亏损冠军”的武汉汽轮发电机厂，在短短几年内一跃成为盈利冠军．于志安本人也先后获得了全国劳动模范、全国优秀企业家、国家有突出贡献专家，湖北省人大代表，武汉市政协常委、全国工商联执委会常委等一系列耀眼的荣誉称号。

但在1995年4月，他携5000万美元巨款出逃到菲律宾。

后经调查发现，过去一直被誉为“超常规发展”典型的长动集团，其所属的200余家企业绝大多数亏损，负债总额达8000万
元。

一夜之间，“改革的功臣”成为“侵吞国有资产的罪犯”，加在于志安身上的各种荣誉被各方收回。

②于志安事件虽然
典型，但并不少见。

这实际上是我国法人治理机制不健全、乏力而导致的“内部人控制”现象，诸如首钢的“周北方案”、原红塔集团的“褚时健案”、著名的全国第一个磁化杯生产厂家包头市磁性材料厂厂长兼党委书记“陈维润案”都属此类例证。

以上这些“人存政举、人亡政息”的惨痛教训表明，建立科学的法人治理机制，建立现代企业制度仍然任重而道远。

探究以上我国国有企业改革存在问题的原因，最突出的一点就是在我国企业改革中仍然存在相当严重的人治现象。

其表现主要有：⑴旧体制对公司人事任免的影响。

长期以来，国有企业的厂长经理由上级组织部门任免，这是传统，体现了党管干部的原则。

这一原则一直延用到国有企业的公司化改制中。

《公司法》虽然规定股东大会选举产生董事会和监事会，董事会聘任经理人员，但在实际中，公司的董事、监事、经理却仍由上级组织部门任命。

这种公司人事由上级主管部门统一任命的作法是与现代公司制度根本不相容的，它使对企业的经营者的任命和选拔带上了浓厚的“长官意识”，从根本上打破了公司机构之规定。

《全民所有制工业企业法》把企业的经营决策权、业务执行权、生产指挥权和对外代表权，均集中于厂长（经理）一身。

《公司法》延续了以上两法规定的公司代表的法定制、单一制及厂长（经理）负责制的作法，这在实质上就是“一长制”，因而它无法避免个人决策的局限性及弊病，无法从制度上避免个人专断。

官僚主义的出现。

③“一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们时时感到君主专制的存在。

”④权力集中于一
人，权力的滥用就难以避免，由于公司在公司法人治理结构权力分立制衡的制度设计上，存在明显的漏洞，从而使法人治理结构无法制约和抗衡董事长在公司化改制后权力的膨
胀。

⑶“能人政策”的误导作用。

长期以来，由于厂长（经理）负责制及法定代表人制的推行，国企经营自主权不断扩大，国企厂长经理拥有了企业的产供销、人才物等方面相当大的决定权，在这种“一长制”的领导下，企业的兴衰成败之命运系于一人之身，于是，在处理企业家与企业的关系上，政策及舆论导向的指导性观念是：
“精英和能人治厂”，把企业振兴的希望寄托在德才兼备的企业家身上，而忽视了企业科学民主管理机制的建立。

它不仅夸大了企业家的作用，混淆了企业家的标准，而且还掩盖了企业家与科学民主管理及有效监督的关系，对国企改革中的“人治”现象起了推波助澜的作用。

二、欧陆法人治理结构的理论与实践及启示
总体上说，欧陆各国国有公司制企业的法人治理机构是以董事会领导下的经理负责制为基本特征。

但由于各国国情与法律制度的差异以及国有资产管理体制的不同，欧陆各国国有公司制企业中的法人治理结构也呈现出不同特点。

最具代表性的基本模式有两个：
（一）单一委员会制下的法人治理结构。

又称董事会领导下的经理负责制。

英国、法国、意大利等国主要采取这种法人治理结构模式，这种模式主要特点是：⑴国家作为国有企业所有者通过人事安排参与国有企业的经营与管理。

一
方面选派代表参加企业董事会。

如在法国，国有企业董事会实行“三方代表制”，即在董事会中，国家代表、企业职工代表、专家、知名人士代表各占1/3。

另一方面，国家直接任免国有企业的主要领导人。

⑵国家对国有企业实行财务监督，主要通过向企业派常驻代表和在企业设立专门的监督委员会两种方式。

如在意大利，
国家控股公司专设了监督委员会，财务监督实际上是国家行使国有资产所有权的一种行为，目的是为了保证国有资产免遭无故损失。

（二）三权均衡的法人治理结构。

它是指公司制国有企业中董事会、
监事会和股东大会这三个领导机构组成的治理机构。

这三者分别代表经营权、监督权和所有权。

这种类型的法人治理结构主要存在于德国、奥地利、瑞典等国家。

这种三权均衡配置、严格加工和适当突出经营权的治理结构，比英、法等国家的“单一委员会下的董事长和总经理负责制”具有较大的优越性，它既有利于各种权力有效地发挥独立作用，又形成了各种权力之间的相互制约机制。

相对来说，这种治理结构的特点表现为以下几个方面：（1）董事会是公司的法人代表，全面负责企业生产经营方面的决策，如瑞典立法对国有企业董事会的组成有明文规定，其董事会中至少要有一至二名政府代表，董事会主席由政府提名选举产生。

（2）监事会是股东利益的代表机构和股份公司的监督机构，其职责是任命和解聘董事、监事，董事是否按公司章程经营，审议计划和经营报告并向股东大会报告审议结果，向股东大会提出公司资本增减等重大问题的方案等。

各国法律对监事会的设立和职责都作了具体规定。

如德国《公司法》规定，监事会由数目相等的股东代表，员工代表和工会代表组成，至少由3人、9人或15人组成，最多不超过21人。

（3）股东大会
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是公司的最高权力机构，其职责主要是选举监事会成员，确定年终分红方案，确定公司年终报告审计人，修改公司章程、决定公司解体等重大经营事项。

（三）上述两种类型的法人治理结构模。

具有以下区别：（1）单一委员会制下的法人治理结构强调国有股权在日常经营中的直接体现，国家作为重要股东，一般都要派遣代表参与国家参股制企业的日常管理，以确保国家有关政策目标的实现和国有资产的保值增值。

而三人均衡的法人治理结构则弱化了政府对企业日常经营的直接干预，主要通过董事会行使对国有企业的控制权。

（2）在单一委员会下的法人治理结构中，所有者、决策者与经营者三者之间的委托代理关系简单，在董事会领导下的总经理负责制下，企业的大政方针由董事会根据主管部门的意图决定，总经理负责具体实施，而在三权均衡的法人治理结构中，所有者、决策者与经营者三者之间的委托代理关系复杂，层次较多，这种三权均衡的配置，一方面分工严格和明确，强调各项权力之间的相互制衡，另一方面又适当突出了经营者的相对独立性。

由上述欧陆国家国有企业法人治理的分析和比较中，结合我国国有企业在公司化过程中法人治理结构的理论与实践，我们可以得到以下几点启示：
（1）我国国有公司制企业法人治理结构必须依据中国的国情以及不同类型企业的具体实际，不能不顾国情盲目地照抄照搬。

（2）在我国市场经济体制条件下，国有企业法人治理结构的关键是正确处理所有者、经营者与劳动者三者之间的关系，特别是要形成三者之间互相约束，互相激励和互相制衡的关系。

其中，激励与约束是横心，实际上，无论是董事会领导下的总经理负责制还是三权均衡的法人治理结构，其所要解决的中心问题都是要正确处理所有者、经营者与劳动者的关系问题。

（3）规范的法人治理结构只是企业内部的治理机制，这一机制要规范运作并充分发挥作用，还需要有完善的外部治理机制体系，即充分的和公平的市场竞争环境、完善的市场法制环境，真正的政企分开以及尽可能少的党和政府的直接干预等。

（4）重视和强化劳动者在企业法人治理结构中的地位和作用，这不仅有利于调动职工的积极性和熟悉企业的情况，而且也增强了监督的力度与广度。

⑸必须明确和正确评价企业家和专家在企业法人治理结构中的地位与作用，特别是要认真解决企业家的选拔、任用和管理问题。

⑤
三、重构我国企业法人治理结构的几点意见
基于以上的分析，要建立现代企业制度，克服我国国企改革中的“内部控制人”现象，实现法人治理结构的优化目标。

笔者以为，必须完善以下几个方面：
（一）严格按照《公司法》对公司人事进行任免。

“党的继
续控制很明显不会带来非常有效的治理结构。

”⑥许多事实表
明，国家通过控制公司的人事权，并不能有效地防止厂长、经理、董事的腐化失职和国有资产的流失。

因为，由于企业财务和经营状况的不透明及我国干部管理制度上的“能上不能下”现象，致使人事任免上的监控权弱化。

因此，要有效地防
止国有资产的流失，最根本的途径是：
第一，通过改革国有资产投资体制，确保国有股东确实到位，通过国有股的科学运营，来保证国有资产的保值增值，而不应把注意力放在公司人事任免的控制上。

第二，要彻底废除公司中政府对人事的任免制度和直接干预，要建立科学的法人治理结构，通过国有股代表推选董事、监事，通过董事会聘任经理人员，并将其职权严格控制在董事会的授权范围内。

（二）完善现行公司法律制度。

法治首先意味着控权制
度的存在和权力制衡原则被遵守。

⑦
针对公司法律制度设计
中的不足所导致的公司化改造后，董事长权力过份集中及法人治理结构分立制衡机制流于形式这一状况，应尽快完善《公司法》，建立分立制衡的法人治理结构，首先，必须从制度上分立董事长依现行法律可获取的过于集中的权力，彻底消除“一长制”
在公司制度中的存在。

具体措施主要包括：一是应完善公司法定代表人制，明确公司的法定代表人不限于董事长；二是使决策权与经营权彻底分开，禁止董事长兼任经理；三是实现决策的科学化民主化，严格限定单个董事的权力；四是借鉴西方关于董事义务之规定，明确其责任与义务；五是通过立法确认针对董事的诉讼制度。

其次，坚持分立制衡的原则，设计完善公司的监控制约机制。

增设少数股东的股东大会召集权、议题议案提案权，增设董事经理的说明义务，规定召开股东大会的法定人数；完善撤销股东大会的诉讼机制，增设股东派生诉讼的权利，增设监事的积极资格的保障及其必要的人力、物力和财力等。

（三）正确处理企业家与法人治理结构的关系。

优秀的企业家对企业发展具有很大的作用。

“然而时代的发展，不应把企业决策与经营的成败寄托于某个人的身上，而必须有
一套完整的制度来保证。

”⑧因此，首先，应否定“精英、能人管
理经营企业”的观念，对被称之为“能人、精英”的企业家应客观评价；其次，由股东会，董事会、监事会而非上级主管部门对企业家的经营业绩予以客观评估；再次，在企业陷入困境时，不应简单地归责于企业家个人，应分清责任，客观对待。

总之，科学的法人治理结构是产生企业家的摇篮，同时也是建立我国真正意义上的现代企业制度的关键和重要一环。

注释：
①梅慎实.现代公司机关权力构造论.中国政法大学出版社.1996年版.第1页.
②张进，姜文良.于志安事件：是道德问题还是体制问题.改革.1996年.第4期.
③⑧江平.法人制度论.中国政法大学出版社.1994年版.第323页.第834页.
④孟德斯鸠.论法的精神(上册）.商务印书馆.1961年版.第154页.
⑤高萍.西欧国有公司制企业法治理结构模式比较与启示.中南财经大学学报.1998年第2期.
⑥青木昌彦，钱颖一.转轨经济中的公司治理结构：内部控制和银行的作用.中国经济出版社.1995年版.第128页.
⑦徐显明.论“法治”的构成要件.法学研究.1996年第3期.
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