关于完善预算绩效评价体系的思考

关于完善预算绩效评价体系的思考绩效评价科党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”的规定和要求。

预算绩效评价工作是预算管理的重要环节。

开展预算绩效评价工作，既是改进和加强各部门、各单位部门预算管理的重要环节，也是促进各部门、各单位进一步调整投资结构、优化投资方向、加强资金管理、改进资金拨付方式，进一步提高投资效益的重要措施。

绩效评价体系是指由一系列与绩效评价相关的评价制度、评价指标体系、评价方法、评价标准以及评价机构等形成的有机整体，由绩效评价制度体系、绩效评价组织体系和绩效评价指标体系三个子体系组成。

绩效评价体系的科学性、实用性和可操作性是实现对预算绩效客观、公正评价的前提。

绩效评价体系本身需要随着经济环境的不断变化而不断发展完善。

一、构建预算绩效评价体系的必要性预算绩效评价体系是市场经济条件下，政府预算管理模式发展到一定阶段，进一步加强预算支出管理，提高预算资金有效性的客观选择。

作为部门预算改革的延续和提升，预算绩效评价体系的构建已经成为确保我国公共财政改革顺利实施，以及提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。

（一）建立预算绩效评价体系可以使公共财政框架下的政府支出范围准确化、具体化。

公共财政体制要求政府支出必须体现公共性特征，政府支出的安排要严格限定在提供公共产品和服务的范围内。

为了确保财政资金使用范围的正确，对拟安排的各个支出项目进行评价，判断其投向的领域是否属于提供公共产品的范围。

而通过编制各政府部门的绩效战略规划，可以将各部门的职能与财政支出的供给范围及规模紧密结合起来，通过一系列预算绩效考评指标，可以保证将财政资金的使用严格限制在公共产品和服务的提供方面，从而真正解决财政资金供给中存在的“缺位”与“越位”问题。

（二）建立预算绩效评价体系有利于预算管理水平的提高。

各政府部门通过编制年度绩效计划，将部门在年度内计划提供的公共产品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的预算绩效目标。

财政年度结束后，比较分析各绩效目标的执行情况及最终完成情况，并将其作为确定下年度政府预算的重要依据。

通过这样的绩效评价过程，可以促进各部门积极采取有效措施，使政府支出行为逐步规范化、科学化。

（三）建立预算绩效评价体系是提高我国政府决策水平和建立高效政府的需要。

提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。

随着改革开放的深入，公众参与公共事务意识逐步增强，人们更关注政府支出的使用结果。

预算绩效评价体系建立后，通过将政府部门的绩效计划执行情况公之于众，公众不仅可以了解政府部门的行政过程，还可以通过对不同部门的工作绩效以及同一部门不同程度的绩效比较分析，了解和监督预算资金的使用情况及其有效性。

这将有助于加强社会对政府的评价与监督，促进政府提高决策水平，推进廉洁、高效政府的建设进程。

二、我市预算绩效评价体系之现状及困局（一）我市预算绩效评价体系之现状财政预算绩效评价工作政策性强,涉及面广,业务性突出, 操作难度大，按照“先简后繁,先易后难, 由点及面”的原则, 从2005年以来，我市以市本级所属财政支出项目绩效评价为突破口,多层次开展绩效评价试点工作，完成了涉及教育、卫生、科技、计划生育、土地管理等领域重点评价项目的组织实施，逐步确立了绩效评价工作机制，完善了工作流程，对预算绩效评价体系的构建进行了有益探索，取得了一定成效。

1．成立了专门机构和领导小组，为预算绩效评价工作的开展提供了组织保障。

2．制定了《xx市市级项目支出预算编制管理办法》（xx 财预[2005]200号）、《xx市财政支出绩效评价管理办法》（xx政办发…2005‟48号）等制度，为预算绩效评价工作的开展提供了制度保障。

3．开发了“绩效评价信息管理系统”，为预算绩效评价工作的开展提供了技术支撑。

4．推行了自我绩效评价工作，建立起了绩效评价长效机制。

5．建立了绩效目标申报制度，为预算绩效评价工作提供了基础性数据和资料。

（二）我市预算绩效评价体系之困局1．绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，绩效预算的推进在我国仍处于起步、探索阶段，在我市还没有建立起公共财政的绩效预算机制。

2．在绩效评价机制方面，由于财政支出绩效评价工作是一项新的工作，其涉及面广，内容复杂、工作量大，专业性强，存在认识上的差异以及绩效评价法律体系尚未建立，没有一个硬性约束机制，目前还存在着这样一些问题: （1）没有建立起项目支出预算事前评审机制，“重脚轻头”,注重事后“结果”的评价而轻视事前“源头”的把关,把项目绩效评价的重点放在项目完工后的“问效”上。

就绩效评价本身而言，目前基本上都属于事后评价，对多目标的综合影响、测量的技术难度、利益主体多元化等都困扰着改革。

然而,作为政府管理经济事务和实施宏观调控的手段之一,政府部门预算的编制和批复都必须经过一套严格的程序,具有“铁预算”的特点,一经批复,如无特殊情况不得追加、调整或变更。

因此,在预算审批阶段对所有项目进行的预期绩效的评估和比较才是重中之重。

（2）割裂了项目预期目标与项目实施结果的联系。

《xx市市级项目支出预算编制管理办法》规定：“项目申报时，有明确的项目目标、预期效益、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的论证、评估和可行性研究。

市财政局对项目申报内容是否真实可靠，项目论据是否充分，项目预算是否合理等情况进行审核”，但在实际工作中，由于在预算编制的具体过程中时间很仓促，财政部门因人员不足而对众多项目缺乏深入调研，多数专项资金项目未经过科学的可行性论证程序，有些项目设置的绩效目标不明确、不具体，有些项目并没有设置绩效目标，使得绩效评价时无法对照考核。

对一些部门（单位）而言，部门（单位）自身的定位就不清晰，职能就有待调整、改革，让其提出合理的绩效目标显然是强人所难。

项目没有可行性的标准，各个部门、各个项目是否需要财政资金、需要多少财政资金，很难进行科学、合理的界定，预算编制的任意性和主观性较大。

项目预期绩效的评估,包括可行性研究、项目目标的确定等只作为一种“要钱”的手段,而没有真正融入绩效评价体系当中。

没有把项目实施的结果与目标进行对比,造成“结果”与“目标”脱节。

（3）绩效评价难以做到科学性、公正性、权威性，评价结果应用困难。

财政支出绩效评价指标体系尚处于探索阶段，还没有一套相对成熟科学的财政支出绩效评价指标体系，一定程度上影响了评价质量。

绩效评价显然不是财政部门一家的事情，需要发挥政府各部门的合力，由财政部门给各部门（单位）设定指标进行评价，部门（单位）很难真正服气。

财政部门“既当裁判员，又当运动员”，具体评价工作由财政部门负责，既将矛盾集中到财政部门，又使得评价结果欠缺科学性和说服力。

引入第三方评价？中国的中介基础还相当薄弱，可信度也容易引起质疑。

虽然《xx市市级项目支出预算编制管理办法》、xx市财政支出绩效评价管理办法》都规定了支出绩效评价结果要与预算安排挂钩，作为预算编制的重要依据，但这些规定只是原则性的，不易操作，并未严格执行，没有形成长远的激励、处罚机制，只注重项目完成和考评，绩效评价完成后很难同预算编制结合起来，无法做到优则奖、劣则罚，忽视项目绩效评价后续管理，后续管理措施未能到位，影响项目绩效的持续发挥。

三、解放思想、改革创新，深入推进我市预算绩效评价体系的建设预算绩效评价改革工作目前在我国尚处于初步探索阶段，法律体系尚未建立，相关的理论不成熟，没有现成的固定模式。

为进一步推进我市预算绩效评价体系的建设，就必须坚持科学发展观，解放思想，大胆实践，还要善引他山之石，取长补短，在学习借鉴各地的先进理念和做法的基础上，结合自身实际，不断改革和创新，积极探索绩效评价工作规律，科学地开展绩效评价工作，进一步完善绩效评价工作机制，健全预算绩效评价体系。

随着全球金融危机向实体经济的蔓延，我市经济增速缓慢，财政收入增速下降，而解决和改善民生问题任务繁重。

在当前严峻的形势下，如何解决有限的资金安排和巨大的资金需求之间的矛盾，把有限的资金用在“刀刃”上，是一个很迫切、很现实的问题。

近年来，我市本级的项目支出占财政支出的比重都超过了70%，按照预算绩效评价“先简后繁、先易后难、由点及面、逐步推开”的初始工作原则，以财政支出项目预算绩效评价为突破口，不断总结经验，逐步有序地建立起项目——单位——部门——综合绩效评价四个层次的预算绩效评价体系。

除对项目支出的事中、事后进行跟踪问效外，还应该进行一些新的尝试和探索，如开展项目事前评审，试编项目的绩效预算、提高公共项目预算的透明度、扩大社会公众的预算参与度等，以不断提高财政资金分配的科学性和有效性，提高财政资金的使用效益。

（一）建立项目支出预算事前评审机制，开展项目绩效预算，构建绩效管理导向的财政资金分配机制。

4月3日，全市党政机关厉行节约工作电视电话会上提出，建立重大项目支出预算事前评审机制，严格预算约束，优化支出结构。

实施这一举措是形势发展的要求，客观现实的要求。

项目支出的绩效评价，贯穿于财政支出安排和实施的全过程，存在于项目支出管理的各个环节中，既可以对项目全过程进行绩效评价，也可以对项目实施的某个阶段进行绩效评价，包括项目事前绩效审核、项目事中绩效跟踪，项目事后绩效评价。

开展项目支出事前绩效审核，从项目绩效预算编制入手开始构建预算绩效评价体系是应用绩效评价理念的一个良好切入点。

把财政支出管理的关口前移，通过科学的论证安排预算资金，提高了财政资金分配的科学性和有效性，可以起到事前监督的预防作用，解决了其他事中和事后环节监督管理上的不足，能够从根本上提高资金绩效水平和资金使用效益。

1．项目预期绩效目标申报绩效评价强调项目预期绩效目标与结果及结果有效性的关系。

项目预期绩效目标是设置绩效评价指标、标准和衡量项目支出绩效的重要依据。

项目立项时设立绩效目标，明确用款单位的责任，便于对资金使用实行“跟踪问效”，也是财政绩效评价部门利用“目标与实施结果比较法”进行事后评价的主要依据。

撇开项目的预期绩效目标来谈项目支出绩效评价如无源之水,无本之木。

为了使项目建立在科学的基础上，确保项目上马后能够产生较好的效果，项目申请单位应当做深入细致的可行性研究，拿出详细的可行性论证报告，设定科学、合理的项目预期绩效目标，设计绩效评价指标，测算完成任务目标所需要的资源，提出项目用款计划。

完善《公共及建设专项支出申报表》（或更名为《单位项目绩效预算申报表》），把各申报项目的要素进行量化，要求申报单位如实填写，并将项目立项文件材料与部门预算草案一并上报财政部门审查。

2．绩效评审为了避免部分单位求情、干扰评价工作，作为预算编制的“主笔人”，财政部门不参与项目绩效预算评价，而是引入专家，邀请省市有关部门和高校的专家进行项目绩效预算评价，提高评价的权威性、科学性、民主性。