浅析财政预算一体化的改革与应用

浅析财政预算一体化的改革与应用
[摘要]新《预算法》实施以来，随着《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）等一系列法规、文件的出台，国务院对深化财税制度改革、
加快转变政府职能提出了新的要求。

党的十九大和十九届四中全会对加快建立与
完善现代财政制度、深化预算管理制度改革提出了更高的要求。

为全面推进现代
预算管理制度改革，按照财政部统一部署和要求，2021年11月份辽宁省预算一
体化系统全面运行。

笔者就预算一体化改革的背景及优势进行了研究，对开原市
财政部门预算一体化系统的运行情况进行了调研，对发现的问题及解决问题的对
策进行了思考。

[关键词] 预算一体化改革背景调研问题思考
一、预算一体化改革的背景、历程及主要内容
改革开放以来，尤其是国家实行分税制改革以来，预算管理制度不同程度暴
露出一些不符合公共财政制度要求的问题。

为优化市场资源配置，提高财政资金
管理水平，我国先后进行了非税资金收支两条线制度改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等一系列预算制度改革。

党的十九大以来，为进一步深化
财税体制改革、完善现代预算制度、更好地发挥财政在国家治理体系中重要支柱
作用，政府迫切需要建立与实现现代化要求相适应的现代财政制度。

1.
国库集中支付制度的发展与演变
国库集中支付制度在预算制度中是一项高效、科学的政府预算执行制度，是
通过国库单一账户体系和规范的支付程序，将资金支付给商品和劳务供应者或用
款单位账户的一种执行制度。

在国库集中支付制度改革方案实施之前，我省财政资金的会计核算执行的是
预算单位会计统一核算制度。

开原市从2002年开始实行以会计集中核算为主要
内容的行政事业单位经费财政统管办法，通过财政资金统一核算中心代为预算单
位统一办理资金支付、统一进行会计核算。

这种集中核算办法对传统的预算执行
制度的是一项重大创新，对于强化财政监督、杜绝预算单位挤占挪用财政性资金、提高会计核算的规范性起到了重要作用。

但是，随着我国公共财政体系框架的建
立和完善，政府对财政预算资金管理的规范化和科学化要求不断提高，县级财政
资金管理呈现的矛盾和问题开始显现，会计集中核算办法的局限性也逐渐突显，
突出表现在：财政资金统一核算中心的银行存款形成了“第二国库”，政府无法
对其统筹调度，在一定程度上肢解了国库资金；与国库集中支付制度相比，财政
资金统一核算在支付程序上显得不够规范。

按照进一步改革和完善国库集中支付
制度的统一要求，2016年起开原市将财政资金统一核算中心与国库集中支付中心
职能融合为一体。

财政资金统一核算中心实体资金账户改为“零余额”账户，既
代替预算单位记账又行使国库集中支付中心职能。

国库集中支付中心和财政资金
统一核算中心同步通过“零余额”账户对预算资金支出进行核算。

财政国库集中
支付制度改革实现了将财政性资金支付的整个过程置于有效的监督管理之下，保
证财政性资金在预算单位具体行为发生之前集中体现为国库（财政专户）存款，
确保了财政资金使用效益和资金安全。

在财政资金紧张的情况下，这种记账管理
方式有效地实现了将各预算单位沉淀资金放在财政部门管控，充分解决了部门沉
淀资金长期闲置的问题。

经过几年的运行，改革后的国库集中支付制度成为预算
执行的基本制度规范。

对统筹调度财政资金、规范预算执行、强化预算约束、硬
化预算监督，提高财政资金的支付效率起到了重要作用。

1.
预算一体化系统的设计思路
国库集中支付制度“零余额”改革，大大提高了财政资金管理效能，也使政
府部门会计核算工作得到了根本性的改进。

但随着经济社会的进步和的现代信息
技术的发展，以及预算制度改革对预算编制和执行控制的计划要求，国库集中支
付制度的一些不足和问题开始暴露，比如相关信息共享不健全，财政监管滞后、
会计信息不准确等等。

为健全国库集中支付管理机制，加快建设现代预算管理制度，加强预算制度改革的整体性，系统性，充分发挥预算制度的整体协同效能，
强化全国“一盘棋”思想，国库集中支付制度的运行机制迫切需要进一步完善。

按照《财政部关于印发〈预算管理一体化规范（试行）的通知》（财办〔2020〕
13号）要求。

2021年11月起，辽宁省财政部门开始预算一体化改革，全省执行
统一的预算一体化管理制度和技术标准，通过一体化系统的运行强化预算制度执行。

预算一体化的设计思路主要是构建预算管理制度加现代信息技术相结合的管
理机制，主要包括以下两方面内容：
1.通过整合国库集中支付方式优化支付流程。

在一体化系统中嵌入制度规则，通过制度规则与信息系统的融合，规范财政资金支付方式和流程。

在预算管理一
体化系统下，财政资金支付流程首先是由单位通过一体化系统提出支付申请，财
政部门将指标下达、拨款、会计核算、报表等各业务环节用现代信息系统加以衔
接和整合，在加强预算约束、简化支付流程的同时，实现预算管理全过程一体化。

2.通过预算指标管理直接控制资金支付。

预算指标是预算制度的中枢系统，
是财政资金支付的重要依据。

在预算一体化系统中，指标下达、核算和监督贯穿
了资金支付的全过程：财政部门业务科室将预算指标下达后，预算单位根据下达
的指标金额和支出用途等内容在系统内提交用款申请，财政部门通过预算一体化
系统对预算指标下达情况、支出金额、支付用途等信息进行审核，审核通过后自
动发送到代理银行办理。

这种资金支付方式，强化了资金支付与项目预算指标的
有效衔接，实现了财政部门用预算指标控制资金支付，提高资金支付的规范性和
有效性的目标。

（三）预算一体化系统的设计原则
1.全面综合。

就管理覆盖面而言，预算一体化系统按照部门预算的口径要求，将政府各部门、各单位的全部收支统一纳入部门预算系统管理，既包括预算收支
又包括经营性收支及其它收支。

通过一体化系统的综合管理实现对各项资金的统
筹使用、统一核算、统一监督，真正提高部门预算的完整性和综合性。

2.规范统一。

通过将预算管理要素植入预算管理一体化系统，实现各业务环
节的基础信息规范统一、各业务流程环环相扣。

预算执行全过程规范、完整、统
一。

最终在预算一体化系统下实现预算信息逐级汇总，真实完整的反映预算实时动态，从而完成财政预算业务横向沟通与纵向管理之间的无缝衔接。

3.公开透明。

按照规定，预算项目的预决算信息除涉及国家秘密的除外，全部依法依规报送各级人大和向社会公开。

一体化系统抓住预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施全过程这条预算管理主线，通过预算管理信息实时反映预算项目发展变化的全过程，实时反映全国预算资源的分配、支付、变化情况。

真正实现预算管理公开透明地接受立法机关和社会监督，实现对预算管理规范透明、标准科学、约束有力的管理目标。

4.标准科学。

利用信息技术优势在一体化系统中设置支出标准，依据支出标准编制项目预算，没有支出标准的，根据暂定标准编制，并逐步构建形成覆盖各类预算支出的标准体系，固牢预算管理的基础支撑。

5.约束有力。

强化预算指标对预算执行的约束，系统依据经批准的预算生成预算指标账，采用会计复式记账法记录预算指标在预算管理各业务环节的来源、增减和状态。

真正做到未列入预算的不得支出。

6.分步实施。

既考虑当前预算管理实际，又立足现代预算制度，建设长远目标。

一些业务规则适度超前，但保证在系统支持下可以实现，同时为下一步拓展留有空间。

二、我市预算一体化系统的运行现状
预算管理一体化体系的设计和运用，是实现财政资金管理现代化的一项重大举措。

为更好地发挥财政在国家治理中的重要支柱作用。

辽宁省财政系统从2021年11月份起正式运行预算管理一体化系统。

根据一体化系统的设计要求，我市重新整合国库集中支付方式，按照要求规范并统一了资金支付流程，同步进行了预算一体化改革及预算一体化系统的应用。

通过几个月的试运行，预算一体化体系下的预算执行和预算管理的科学性、合理性、规范性及真实性、准确性、完整性等特点明显显现：预算一体化系统的应用过程完全按照预算管理的流程进行，将预算管理各业务环节完美结合，将各
业务流程的管理规则和管理要素进行有效衔接。

同时将资产管理、债务管理、政
府采购等涉及预算管理流程的业务接入有关环节。

一体化系统通过预算管理这条
核心主线，使各业务流程的执行过程环环相扣、互相控制、相互制约、互相监督。

在会计核算方面将预算单位会计核算与总预算会计核算及财政预算员指标核算过
程和对账过程科学整合融为一体，让预算执行结果及形成资产情况作用于下一年
度预算编制，形成预算全过程的管理闭环，用科学化的预算管理贯穿系统化运行
全过程，真正实现了预算管理一体化。

1.
系统运行存在的问题及对策思考
（一）在预算一体化系统试运行期间，因不属于预算会计年度的初期，为了
保证账目的清晰准确，财政部门与预算单位使用了原记账软件与预算一体化软件
同步记账。

由于缺少使得原软件和一体化系统互通的设计模板，大大增加了财务
人员工作量。

（二）预算一体化系统是在各项预算指标足额安排的假设条件下设计的。

但
是由于地方财政困难，可支配财力不足，在预算安排上存在部分项目支出安排不足，或者公用经费定额标准预算安排过低，公用经费定额结构不合理的问题。

预
算单位在预算执行过程中可能会发生同一项级科目下的支出指标串项列支的现象，例如年初预算安排的公用经费中的邮电费指标可能实际用于水电费支出。

（三）在预算一体化系统应用的初期，财政部门对一体化系统内各模块功能
的应用还处于熟悉学习阶段，除了资金收付及报表决算，其它信息管理功能的应
用还不够广泛，尤其是预算一体化的绩效管理功能应用还不够充分，对财政资金
使用绩效评价及监督管理功能的应用还存在短板。

针对预算一体化系统应用现状和存在的问题，为进一步深化预算制度改革，
规范预算执行、强化预算约束、推进依法理财、硬化财政监督，提出如下建议：
1.严格执行《预算法》。

按照《预算法》要求足额安排预算支出，在财力不
足的情况下应优先安排基本支出预算，优先确保“民生、运转、工资”性支出；
同时科学合理安排项目预算支出，减少预算追加和预算指标的调整。

2.规范综合定额管理。

科学合理确定公用经费定额标准，规范定额内容，严格按照编委批复的人员编制数核定单位公用经费支出预算，对于编制大于实际人数的按实际人数安排公用经费；对于编制小于实际人数的按照编制人数安排公用经费。

3.强化预算绩效跟踪。

为提高预算执行效率和财政资金使用绩效，应充分利用系统模块其它信息管理功能，充分利用专项转移支付动态监控、预算绩效评价和财政监督功能，提高资金使用效能，确保财政资金安全，并对非财力性的转移支付项目跟踪问效。

4.盘活财政存量资金。

在一体化系统启用之初，财政部门应严格各项结转结余资金的认定，按照财政部要求核算并清理盘活结余资金。

对确需结转下年的，严格按照有关规定处理，提高财政资金使用效益。

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许光荔，女，满族，辽宁开原人，研究方向：会计学，职称：高级会计师
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