协同治理视域下我国城市生活垃圾分类治理推进路径研究

长春师范大学学报Journal of Changchun Normal University 第40卷第5期
Vol.40 No.52021年5月May 2021
协同治理视域卜卫国城山生活垃圾分类
治理推进路径研究
李小龙，马调霞，李菲
(兰州财经大学陇桥学院，甘肃兰州730101)
［摘要］城市生活垃圾分类治理是保护生态环境、发展循环经济、构建智慧城市的重要举措。

本文
以L 市为例，通过问卷调查与访谈方法深入分析该市城市生活垃圾分类的现状,从政府、企业、非政
府组织、居民四个维度深入剖析存在问题的原因，提岀从完善制度、技术创新、建立以家庭为单位的
综合教育等方面着手，逐步构建政府、企业、非政府组织、居民协同治理的新路径。

［关键词］垃圾分类;生态环境;协同治理;循环经济
［中图分类号］X799. 3 ［文献标志码］A ［文章编号］2095 -7602(2021)05 -0060 -04
垃圾分类治理是一项关系到社会经济快速发展、提高居民生活质量、保护生态平衡的利国利民的大事。

2017年3月，国务院提出“部分范围内先行实施生活垃圾强制分类”。

随后，北京、上海等城市开始实施生活 垃圾强制分类。

党的十九大报告明确提出，要加强固体废弃物和垃圾处置。

由此可见,垃圾分类已经成为关 系国家经济持续发展、维护生态平衡、关系国计民生的大事。

做好垃圾分类工作已经成为合格公民应尽的义 务,成为评比文明城市和创建智慧城市的必要条件。

L 市是首批开展垃圾分类试点的城市之一，在生活垃圾 分类治理中取得了一定的成效，然而在探索过程中也面临诸多困难。

本文在研究我国发达城市先进经验的基 础上，借鉴学术界的研究理论，重点分析L 市城市生活垃圾分类治理推进过程中存在的主要问题，进而应用协 同治理理论探求城市生活垃圾综合治理的有效路径。

一、文献综述
我国学者研究垃圾分类起步较晚,但研究成果颇为丰富。

目前，我国垃圾分类法律法规不完善,缺乏核心 约束力的专项条款［1］。

从宏观政策方面看,垃圾分类标准化体系不够完善,标准化基础建设薄弱,宣传力度 不够丿2 ］部分学者从民众垃圾分类意识、行为如道德约束、环保意识、环保态度、环保价值等方面开展研究⑶。

有学者提出，要打造全源头垃圾分类收集链条，建立健全企业补贴、跨区域合作等机制⑷；政府应该发挥政 策、经济、法律等手段，通过公私合作模式科学有效地治理城市生活垃圾问题［5］;在垃圾分类治理过程中可以 引入人工智能,依托智能设备推进生产者责任延伸［6］。

为提高垃圾分类治理的效率，我国学者尝试将协同治理理论引入垃圾分类治理中,如逐步出台相关的法 律法规，明确政府、居民、企业等社会主体的责任与义务,通过多元协作治理垃圾问题［7］o 垃圾分类问题不仅 是环境问题，还是资源和经济问题,更是社会问题⑻。

要在政府指导下，协调企业、社会组织、社会公众共同 参与,并寻找其利益平衡点⑼。

综上所述,我国学者从不同领域、不同角度研究垃圾分类治理,但总体来看,正处于起步阶段，基于政府、［收稿日期］2020 - 07 -10
［基金项目］2020年甘肃省高等学校创新基金资助项目“协同治理视域下兰州市城市生活垃圾分类治理模式优化研究”(2020A -174)。

［作者简介］李小龙，男，讲师，硕士，从事企业社会责任、会计理论研究；马调霞，女，助教，硕士，从事财政学(税收理论与实践)、
政府会计研究；李菲，女，讲师，硕士，从事企业社会责任、会计理论研究。

市场与社会的多元化主体协同治理的案例研究较少，专门研究我国西部经济欠发达地区的相关理论成果更少。

基于此，本文立足于协同治理理论视角，尝试通过深入调研及访谈，充分掌握居民对垃圾分类的认知程度、参与意愿及诉求等，厘清城市生活垃圾分类治理中各参与主体的权利与责任,深入分析我国城市生活垃圾分类治理的困境，并尝试构建政府、企业、非政府组织、居民协同治理城市生活垃圾的有效途径。

二、问卷调查与访谈
本文主要通过问卷调查及实际访谈,了解并掌握L市城市生活垃圾分类治理的现状。

本次调查采用随机方式,利用问卷星在该市主城区重点调研，共发放问卷400份，有效问卷334份,有效回收率为83.5%。

问卷涉及不同年龄（主要集中于19岁至60岁，共315人，约占调研总数的94.31%）、不同性别（男性75人，约占调研总数的22.46%；女性259人，约占调研总数的77.54%）、不同受教育程度、不同职业的人群。

问卷调查主要围绕市民直观感受身边生活垃圾分类情况、自身参与的意愿、对垃圾分类政策及知识的了解和掌握程度等设计问题。

设计的调查问卷一共包括16项内容。

结合L市生活垃圾治理现状，笔者实际走访了该市政府主管部门、企业、非政府组织、一线环卫工人、居民个人，共设计了13个访谈问题，访谈30余人次，从中获取了第一手资料。

访谈内容涉及各参与主体的职责、分工、各主体之间的协调程度、信息的沟通等。

三、城市生活垃圾分类治理存在的问题
（一）政府层面
法律法规体系不健全。

现有的法律法规以原则性、倡导性条款为主，缺乏实际的可操作性。

就L市政府出台的《L市城市生活垃圾分类管理办法》而言，该《办法》属于地方规章，法的效力层次较低，权威性不足,并缺乏垃圾分类市场准入的制度、企业补贴标准及治理效果的评价标准,缺乏强制居民进行垃圾分类的具体措施。

（二）企业层面
1.市场机制不完善，企业参与程度较低
垃圾分类的市场化运作是减轻政府压力、提高治理效率的有效途径。

在调研中发现，目前L市的城市生活垃圾分类治理缺乏相关的配套政策，该项工作主要由该市城市管理委员会统筹规划，企业参与数量不足，尤其缺乏龙头企业。

如2018年该市选定35个居民小区进行垃圾分类试点,分别引进七家在省外有成功经验的企业参与运营，共投入经费350万元。

经过为期一年的运行，绝大多数企业受到当地社会、经济、科学技术等发展水平的制约,退出了该市垃圾分类行业。

2.技术落后的制约
技术因素也是垃圾分类的关键因素之一。

我国垃圾分类起步较晚,随着经济的快速发展,垃圾成分较国外更为复杂。

在垃圾分类中，厨余垃圾占比较大;其次是废玻璃、废塑料、废木料等这些低价值废弃物,这些垃圾的回收利用价值较低,处理技术较为复杂。

目前参与垃圾分类治理的龙头企业占比较低，主要是一些新兴的服务型企业。

在本次进行垃圾分类治理的调研中，笔者实际走访了参与该市垃圾分类治理的七家企业，在对有关负责人的访谈中了解到由于受利润的驱动以及资金限制，这些公司大多对垃圾分类处理技术的研发动力不足，缺乏自主创新能力，无法满足垃圾分类治理的技术需求。

（三）非政府组织层面
非政府组织具有独立性、公益性、专业性等特点,可以在垃圾分类中发挥特有的优势，协助政府、企业深入社区，现场指导居民参与垃圾分类活动，为治理工作提供专业化指导、注入资金。

但是通过实际调研发现，非政府组织的优势难以得到发挥。

在对该市蓝天救援队的访谈中，得知该组织主要提供自然灾害救援、城市救援等，目前很少参与垃圾分类治理;妇联、共青团等组织通过公益性讲座、志愿服务等形式参与垃圾分类的宣传活动，发挥了一定的作用，但总体而言影响力较小。

（四）居民层面
1.居民对垃圾分类的认知水平有待提高
在实地调研及访谈中了解到，绝大多数居民对垃圾分类的意义以及垃圾资源化的概念不清楚。

多数居民对L市垃圾分类政策了解不足，仅有22.85%的居民能正确回答该市城市生活垃圾分类方式;大多数居民不
能正确选择可回收垃圾，有的甚至将有害垃圾当作可回收垃圾（对发放的调查问卷进行统计发现,44.05%的居民将废电池当作可回收垃圾；52.38%的居民将废弃电器电子产品当作可回收垃圾；16.07%的居民将弃置药品及药具当作可回收垃圾；10.71%的居民将瓜皮、菜叶、过期食品、剩菜剩饭当作可回收垃圾）。

这表明大部分居民对垃圾分类的认识不足,给该市顺利开展生活垃圾分类治理带来了困难。

2.居民参与城市生活垃圾分类的积极性不高
在调查居民家庭处理生活垃圾的方式时发现,分类投放的比例仅为38.37%，不分类的比例为61.63%。

可见,绝大多数家庭在处理生活垃圾时没有进行分类。

在调查居民是否按时缴纳生活垃圾清理费用时发现，按时缴纳的人数比例仅为52.91%,还有相当一部分居民缴费自觉性较差。

四、影响城市生活垃圾分类治理的原因
（一）政府部门重视不足
L市作为西部地区的重工业基地，一直是环境污染较为严重的城市之一。

近年来，政府部门采取一系列措施发展绿色经济，使生态环境得到了很大程度的改善。

但是，该市在城市生活垃圾分类治理方面与我国发达城市相比仍然存在很大差距,没有发布有关城市生活垃圾分类的法律法规,参与垃圾分类治理的主体责任不明，政策落实不到位。

（二）企业参与垃圾分类的动力不足
垃圾分类治理具有投入资金大、投资回报率低、垃圾资源化利用技术要求高等特点，需要政府部门在资金、政策等方面加大扶持力度。

然而，目前L市对参与分类治理的企业扶持力度不足，缺乏完善的补贴机制，导致企业参与积极性不高，缺乏技术创新的动力。

此外，参与垃圾分类治理的企业没有相关的法律法规明确其监督权力和处罚权力，源头居民没有按照要求分类时只能听之任之，从而导致收运企业混合收运。

（三）影响非政府组织参与垃圾分类的主要原因
在我国城市生活垃圾分类治理中，非政府组织是连接政府、企业、居民的桥梁和纽带，是城市生活垃圾分类治理不可或缺的组成部分，在城市生活垃圾分类治理中发挥着特殊的作用⑷。

但从全国范围来看,非政府组织参与程度不高，主要原因是非政府组织的合法性不足，具体表现为:首先,缺乏相关的法律文件明确其社会合法性、行政合法性、法律合法性等;其次,部分非政府组织利用其特殊的“身份”,长期不进行法律注册,以组织公益性活动为由谋取私利;最后，目前我国的市场机制缺乏对非政府组织的支持。

（四）影响居民参与垃圾分类治理的主要原因
1.居民的环保意识不足
一方面，居民对生活垃圾的减量化、资源化、无害化的认识不足，未能从生态文明的角度理解垃圾分类的重要意义;另一方面,普遍把垃圾分类看成是政府的责任,在垃圾分类治理中参与意识不足、参与度不高。

2.缺乏激励政策
现行的垃圾分类激励措施大多为积分奖励，用积分兑换小礼品。

大部分居民表示这种奖励措施缺乏精神激励,没有获得感，无法体会到垃圾分类给自己的生活环境带来的直接福利。

五、推进城市生活垃圾分类治理的路径及建议
垃圾分类治理是发展我国循环经济的一个非常重要的举措。

我们应当立足世界大局，用长远的眼光看待分类治理，以“3R原则”为基础开展这项工作，构建政府、企业、非政府组织、居民协同治理的创新路径。

（一）政府层面:加强法治建设，落实政策措施
1.完善垃圾分类的专项法律法规
强有力的法律法规是保障城市生活垃圾分类治理的关键。

首先，应该用法律形式明确政府、企业、非政府组织、居民在垃圾分类治理中的责任与义务;其次，要构建完善的垃圾分类回收利用方面的法律法规体系，既要有国家层面的综合立法，又要有地方层面的专项法和其他法律法规的配套衔接［10］。

应将《循环经济促进法》《环境保护法》作为垃圾分类的基本法，尽快出台废弃物回收利用方面的综合法律,根据废弃物的不同属性和资源化方式制定专项法律。

2.完善奖罚机制
应该用法律形式规范城市生活垃圾分类治理中各主体的权利与责任，明确相应的惩罚标准和奖励措施,
加快制定城市生活垃圾分类收集的管理法规、实施细则,形成可操作性强的城市生活垃圾分类政策体系。

3.完善垃圾收费制度
制定合理的收费标准,不能笼统地实行定额收费,应在收费过程中体现“谁生产，谁承担”的原则。

可以采用从量收费，即根据生产垃圾的体积、重量等收费;也可以按照生产垃圾的属性进行收费，对厨余垃圾采用较低的收费标准,对有害垃圾、有毒垃圾采取较高的收费标准;既要建立透明的垃圾收费标准信息系统，也应该明确收取费用的合理用途［11］。

4.加大资金支持，建立垃圾分类治理专项资金的审计制度
政府部门应该做好预算，合理规划垃圾清运线路，做好垃圾末端处理的选址工作；同时建立高质量的垃圾分类治理专项资金绩效审计制度，从而提高专项资金的使用效率，防止资金流失。

企业层面:严格执行,认真落实，提出需求
(二)
企业应该牢固树立绿色发展理念，用科技创新、绿色创新带动生态环境治理。

生产企业应该明确自身的社会责任，加大环保包装材料的研发力度,减少过度包装,使用可以重复利用的包装材料;垃圾收运企业应该和社区、非政府组织联合起来,通过从源头进行宣传、指导、监督等形式引导居民及时掌握国家相关政策及垃圾分类知识,提高居民的环保意识，做好垃圾分类运输、绿色运输等工作;垃圾处置企业应该严格按照《固体废物污染环境防治法》《固体废弃物处置办法》等建设符合国家要求和行业标准的处置基地;再生资源企业、环保企业和能源企业应联合开展垃圾分类处理技术的研发与创新，共同推进资源化利用。

这些企业应该将参与垃圾分类治理过程中存在的问题，如资金不足、税负较高、居民参与度较低，以及治 理的结果及时向政府部门反馈,一方面引起政府部门的重视，另一方面通过与政府职能部门的协调、沟通，促进政策完善，提高垃圾分类治理的效率与效果。

(三)非政府组织层面:积极参与，严格监督
一方面，非政府组织要积极参与垃圾分类,深入社区广泛宣传垃圾分类政策及知识,手把手指导居民准确投放，引导居民转变理念，掌握分类知识,形成自觉分类的习惯;另一方面，要了解居民的诉求，及时将居民的诉求反馈给政府相关部门，便于政府及时完善政策和措施。

同时，非政府组织可以充分利用政府赋予的权力,协助政府对垃圾分类企业的运营进行外部监督。

(四)居民层面:转变理念，积极参与,形成习惯
城市居民对垃圾减量化的认知和理念的转变对分类治理工作至关重要。

可以建立以家庭为单位,联结社区、单位、学校的综合教育督促机制;可以将全国统一的垃圾分类标准写入义务教育教科书，加强学生的思想品德教育,将垃圾分类实践纳入高校劳动课,改变居民对垃圾分类的态度,结合政府的强制措施，使居民最终形成垃圾分类习惯;可以完善垃圾分类监督机制,充分发挥社区居民自治的力量，最终实现“全民参与，全民治理”的局面。

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