法国行政体制

法兰西第五共和国创建于1958年，和以往议会共和不同的总统制政府体制，标志着法国进入当代行政发展阶段。

此后的历届法国政府，对行政组织、人事行政、行政法规等问题持相对稳定的发展观点。

而在政府最高层面的权力结构、政府宏观经济调控、中央集权与地方分权等问题上波动较大。

与1958年法兰西第五共和国同时诞生的法国式总统制政府体制，不仅与议会共和的政府体制明确区别，而且也与传统式的总统制有许多不同的特点。

其中，政府最高层面的权力结构是一个很突出的问题。

在议会共和体制下，虽设有国家元首和政府首脑两个职位，但虚实关系十分明确。

在传统的总统制政府体制中、国家元首与政府首脑一身二任，总统既是国家主权的代表者，又是行政权的化身。

而在法国，同时设有国家元首和政府首脑两个职位，但两者职能权责的关系却有一些含糊之处。

国家元首代表国家主权，同时又实际地控制着政府的重大决策，总理名为政府首脑，行政大权却旁落他人。

也就是说，法国政府首脑事实上有两个权力构成主体、即实际上的权力主体和名义上的权力主体，或者说主要的权力主体和次要的权力主体。

因此，研究法国政府最高层面权力结构是一个很微妙却又很重要的问题。

法兰西第五共和国是对第四共和国时期议会专横、政府无能的否定，也是战后大垄断财团利益在政治上的反映。

第五共和国的基本宗旨是通过加强总统权威来削弱议会权力，保持政府相对稳定。

创建第五共和国所进行的政治体制改革使得法国政权体系发生重大变化，由过去议会与政府的两极抗衡变为总统、议会和政府的新三角关系。

新的体制通过两个途径来加强总统权威，保持政府的相对稳定：其一是将原先议会对政府的制约，改为总统对政府的制约，新宪法将过去总理由总统提名，经国民议会批准后才正式任命的规定改成为总统有权任免总理，组织政府，任命文武官员。

其二是将政府本身具有的一些重要权力出让给总统，由总统直接管理政府。

总统作为国家元首，不仅有权签署法令、颁布法律，而且还直接渗透于行政权之中。

按规定，法国总统主持内阁会议。

预先确定内阁会议议事日程和与会人选，对内阁会议讨论的问题有最后决策拍板权，内阁会议决定的决策法令和《会议摘要》必须有总统签署才能生效。

内阁会议每星期三在总统府举行，总统还在总统府亲自主持重要的部际会议和限制性会议”。

第五共和国总统权威的加强是依靠同时削弱议会的权力和削弱政府的权力而获得的，是国家权力重新匹配中重心移向国家元首而形成的。

政府的稳定性增强了，但地位并没有提高，只是从政府与议会的对抗式变为政府对总统的依附式，政府以出让权力为代价换取自身的连续稳定。

从某个意义上说，在这场政治变动中，受损害最大的是政府总理。

在某种程度上，总理成了有名无实的“虚位政府首脑”，下降到政府首席部长地位。

但是，从法理上，政府总理也可以从宪法中找到他的权力依据，宪法第二十条规定：政府决定并指导国家的政策，政府掌握行政机构和武装部队。

第二十一条规定：总理领导政府活动。

总理对国防负责，总理确保法律的执行。

因此，在法国政府最高层面，形成了一种复杂的权力结．构，埋下了矛盾和斗争的伏笔。

在这个权力共同体中，总统起着主要的权力主体作用这是肯定的，但总理这个次要的权力主体能够在多大程度上发挥作用却是个不定因素。

在当代法国行政发展史上，总理一直是个微妙的角色，当国家元首与政府首脑同属一党派，国家元首在党内有明显的号召力，是众望所归的领袖时(如戴高乐时期)，两者的关系虽“名不正”却容易理得顺。

当国家元首与政府首脑虽属同一阵营，但两者实际影响力比较接近时(如蓬皮杜时期)，这种关系就比较微妙了。

·当国家元首和政府首脑分属不同政党，党派力量又势均力敌时，国家元首企求大权独揽：政府首脑不满依附地位，伺机诉诸宪法赋予的权力，两者关系就复杂了。

这种权力格局是政党相互监督在政府体制中的直接体现，但共处的过程必然是矛盾不断产生并逐渐激化的过程，又不利于政权、社会稳定。

1974年，独立共和党领袖德斯坦入主爱丽舍宫。

新总统上任后，任命了保卫共和联盟的希接克为政府总理。

保卫共和联盟与独立共和党虽同属右翼阵营，但却是在竞选中公开对垒的两大政党。

既然如此，矛盾和斗争就是不可避免的了，围绕着政府最高领导权问题，明争暗斗，愈演愈烈。

这一时期总统与总理的权力之争最后以希拉克下台．德斯坦起用无党派人士巴尔而结束。

但政府最高层面权力结构的新格局已经形成，总统与总理的关系并不是一种简单的决策与执行、决策与咨询的关系，在决策圈里，总理可以谋取一定的权力空间。

1981年，法国社会党结束了在野23年的历史，密特朗在大选中获胜，组成社会党和法国共产党的左翼联合政府。

1986年密特朗执政后的第二届国会选举，打破了第五共和国建立以来总统和议会、政府中执政党和议会中多数党相一致，总统控制议会驾驭政府的格局。

总统虽然无须议会同意可任命总理，但议会却掌握对政府的倒阁权，没有议会多数的支持，总统任命的总理是不稳定的。

因此，密特朗面临十字路口，要么辞职，要么任命右翼人士为总理，主持政府事务。

权衡之下，密特朗选择后者，出现了第五和国成立以来第一个“左”右共治的局面。

这一时期，在政府最高层的权力结构中，出现了真正意义的抗衡因素，总统有时也会大权旁落。

在国有企业私营化问题上的冲突是最典型的例子，希拉克按照右翼自由主义经济主张，希望以经济自由化为驱动力，恢复人们对投资和就业问题的信心，提出65家国家银行和企业家实行私营化的政令，这和当时密特朗的国有化改革计划正好撞车，密特朗以拒绝在法令上签字来行使总统的“最后裁决权”。

希拉克却绕了一个弯，把政令改成法律草案，并由议会通过成为法令强制性地推行。

1986年5月，东京召开工业大国最高级会议，史无前例地出现了法国总统与总理同时赴会的场面。

此后，这两位巨头又一同出席了欧共体首脑会议、法非首脑会议等。

经济管理是当代政府的主要职能。

当代法国行政的主要发展趋势是，在市场经济的导向下，较为重视宏观经济调控，较为积极地运用政府这只看得见的手去管理经济，但也有一些时候是新自由经济思想起主导作用。

对法国历届政府经济管理政策进行分析，可以发现有这样一些特点：
1．主动设定和被动适应主动设定是指政府在把握经济发展规律的基础上，进行积极自信的管理。

这种管理以科学预测为前提，带有超前性的特征。

计划管理是这种管理形式最集中的体现。

法国是西方国家计划管理的发祥地。

第五共和国成立后，戴高乐执政11年．其政府共制定了3个中期计划。

密特朗政府强调要把计划作为经济“总的调节因素”“主要手段之一”，要求计划实施机构制定经济政策，要根据“国家整体需要”决定投资重点，协调各方面的关系，以“缩减地区差别”和“保持各部门平衡”。

此外，像投资公共基础设施，也是政府主动管理的一个重要内容，因为这类工程投资大、周期长、短期经济效益不大，需要政府从经济总体发展的角度来把握。

被动适应的经济管理机制属于补救性的。

具有事后性的特征。

一般是指遇到较大的经济困难，特别是经济危机时，政府采取应急的财政、金融、物价、税收等经济管理措施，以摆脱困境，度过难关。

在7年一届的总统任期中．几乎会碰到一定程度的经济困难，为此，历届政府也程度不同地会采取某种应急措施。

1958年，法国外债超过30亿美元，储备金下降到6亿3干万美元，仅够支付5个星期的进口物资，面临严峻的经济形势，按戴高乐说法，他差不多花“大半”时间来研究解决经济、财政问题。

政府通过发行公债来解决资金短缺问题，积极进行银行体制改革，整顿货币，两次宣布法朗贬值。

为有效制止通货膨胀．政府规定公务人员工资增幅不得超过4％，减少国家对国有工业和社会保险的补助金等。

密特朗执政的第一年，法国经济陷于二战以来前所未有的困境，政府预定的经济增长指标没有实现，财政收支急剧恶化，通货膨胀加剧，消费物价扶摇直上，法郎疲软。

政府提出以克服通货膨胀为主要目标的紧缩政策，决定冻结工资和物价到10月31日。

削减社会福利和政府开支以遏制消费，并确认预算赤字限制在国内生产总值的3％之内。

1983年3月，进一步经济紧缩的“严厉”计划出台，在两大政策猛攻之下，法国经济开始缓慢恢复，外贸赤字和外债的严峻形势也有所缓和，政府应急性的宏观经济调控初见成效。

2．对右的修正或对左的纠偏
由于西方社会大背景的影响和行政管理自身规律的作用，当代法国经济行政管理总的趋向是重视宏观经济调控，但发展的道路并不十分平稳。

有时，新自由主义经济思想会抬头，历经实践检验之后，政府感到要对此进行修正；有时，一些宏观经济调控措施过于激进，在挫折面前，政府认为也要对左的倾向进行纠偏。

和第五共和国的政治体制二样，戴高乐时期的法国政府宏观经济调控也具有开创性的意义，基本上是稳态的，无论是实行计划管理，投资公共基础设施建设，还是实行经济紧缩措施，都没有太大的起伏。

1974年德斯坦上台后不久，便以新自由主义为经济管理的指导思想，对于前任们所尊从的凯恩斯主义作了很大程度的修正。

新政府主张“灵活的计划化”，在很大程度上削弱了法国传统的计划管理的特色。

当然，70年代的新自由主义经济已不同于纯自由主义经济，市场经济并非完全排斥国家干预。

如，新政府强调要谨慎地应用调节总需求的政策，坚持“稳定中增长”的发展战略和经济政策。

1976年经济专家巴尔任总理后重新修正了经济方针，基本采取一种折衷主义的经济政策。

巴尔第一届政府时，提出了“巴尔计划”即《1976财政修正案》。

计划临时冻结物价三个月，减少进口扩大出口，鼓励投资等。

巴尔第三届政府时，推出的以稳定法郎币值和维护法郎在国际经济大循环中的地位为轴心的新经济政策，经济上开源节流，大举发行公债，紧缩银根，提高利率，控制银行贷款量等都有比较明显的国家宏观调控力度。

政府还针对当时法国工业品在市场竞争力不强的问题，着重抓了工业结构的调整，这也是一项宏观经济调控的积极措施．同时，这还是对自戴高乐政府以来长期存在的经济弱点的一次矫正。

1981年12月8日，国民议会通过《国有化法规》，密特朗政府掀起了法国历史上第三次，也是最大的一次国有化浪潮。

密特朗政府扩大国有化的目的是为了摆脱法国面临的严重失业、通货膨胀等社会危机，振兴法国经济。

国有化是政府最寄希望的宏观经济调控手段，但是，在社会党执政一年后，法国经济却处于二战以来最困难的时期。

国有化运动虽然也取得一些短期成效，但一些操之过急的激进措施超过了法国社会经济的承受能力，脱离了法国实际，反而出现负的效应。

对此，密特朗政府承认一些改革政策失当，需要进行调整。

1982年7月通过了“计划改革方案”，新的国有企业管理体制的指导思想是既要保证国家对经济的指导作用和计划目标的实现，使企业接受国家总体利益的约束和国家对企业经济方面的要求，又要放松对企业的监督，尊重和扩大地方与企业的自主权，发挥地方与企业的主动精神，寻求更有效的国家干预机制。

1988年密特朗竞选连任时明确表态要放弃以国有化为核心的激进主张，转而强调稳定、连续、发展和经济现代化，至此，密特朗政府对国有化运动中的左的倾向的纠偏，已基本上结束。

3．浓厚的党派色彩
政党制度是资本主义国家民主制度的基本内容，不同的党派政权交接后、可能在经济管理领域实行不同的经济政策、使在大的框架上取得认同，具体政策的侧重点、方式方法也会染上不同党派的色彩。

德斯坦上任时恰逢战后最严重的经济危机，对此，德斯坦也曾推出一套诸如限制信贷、增加企业税收、控制工业品价格的经济降温计划，但收效甚微。

显然，这场危机的冲击是德斯坦转变经济政策的直接原因。

此外，德斯坦与戴高乐、蓬皮杜分属不同党派，所以，新政府也力图在经济政策上另辟蹊径。

这也可以看成是德斯坦政府初期热衷于采用新自由主义经济为指导思想的一个原因。

密特朗政府的宏观经济调控则带有明显的社会党色彩，社会党在纲领上把“法国式的社会主义”作为一种理想的社会制度，密待朗认为，国有化是“法国式社会”变换权力的工具，要建立法国式的社会主义，必须以实现国有化为先导，为此，还在竞选阶段，他就主张在自由经济的基础上，通过扩大国有化程度，把掌握
关键经济部门的工业企业变为国家集体单位，使国家拥有充分的财权和金融、经济手段帮助实现改革的战略目标。

在他看来，税制改革是实现“法国式的社会主义”，达到社会公正、平等、民主，消灭贫富分化的一个步骤。

改革中，密特朗政府提出征收大资产税、巨富税，同时，又减少低收入纳税者的所得税，对劳动工具不征税。

这些都体现社会党“谁挣钱多，谁多交税”的基本思想。

法国大革命后形成统一国家，在全国建立省级行政区划。

拿破仑执政时期，任命省长为中央政府驻省的代表，形成一种高度中央集权的行政体制。

在戴高乐时代，基本上也是如此。

戴高乐政府的中后期，也曾有过行政体制改革的一些动作，但高度中央集权的模式基本没有变，只是代表中央政府管制监督地方政府的权力主体的成份发生了变化。

二战以后到50年代，中央集权主要通过中央各部派驻地方机构表现出来，由中央政府委任的省长权力不大，只是起协调和沟通作用。

60年代经过多次改革，权力逐渐集中到省长手里，不仅地方政府，连中央政府各部派驻机构都要受省长的监督。

1968年，戴高乐曾建议设立大区一级机构，进行区域改革，实行权力下放。

这一计划虽然流产，但无疑对密特朗行政体制改革有启发性的意义。

蓬皮杜与德斯坦时期，在行政体制上，都没有什么大的改革措施。

在法国当代行政体制改革进程中最值得一书的是密特朗。

密特朗执政14年，比较突出的政绩当推在行政体制方面所作的改革。

比起他的一些比较激进的改革主张，如国有化运动，应该说，他的权力下放搞得是比较成功的，对百余年来一以贯之的行政体制产生了震撼。

正因为如此，学术界围绕着竞选纲领110条及《有关市镇、省和大区的权力和自由法案》，比较多地介绍了密特朗行政体制改革的内容、步骤。

在此，笔者提出这样一个问题，为什么密特朗在执政前主张彻底地改变行政体制、取消中央任命的省长制度，但真正在权力下放法案中又作了保留?笔者认为，这个问题非常关键，以此为线索，从一个新的角度来重新审视密特朗的行政体制改革，就会有一个新的认识。

执政后的密特朗，既要兑现自己的竞选诺言，实践自认为是法国式的社会主义的理想，解决日益严峻的地区与民族问题，又要保证中央政府有足够的权威。

密特朗要改变的是长期以来中央高度集权的行政体制，适当地实现从中央政府到地方政府的纵向权力位移，并不是要从高度中央集权这个极端一下子走向地方完全自治的另一个极端。

如果中央政府丧失权威，长期形成的管理秩序完全被打乱，必然会导致社会强烈动荡，这种状况同样是新政权所忌讳的。

所以，笔者认为密特朗的改革思路是这样的：在解除以往中央与地方过分紧张关系的同时，要建立起一种新的中央与地方的健康平衡关系。

法国的行政管理分为中央、省、市镇三个层级。

法国人说，省长制度是拿破仑制度的脊梁，这说明省级政府承上启下的作用是非常重要的。

因此，密特朗的权力下放的中心点是解决中央政府与省政府的关系，既要坚定不移地下放权力，又要防止地方政府、特别是省级政府权力膨胀、尾大不掉、搞独立王国。

这种平衡关系的内核就是在权力下放的同时，建立起中央对地方特别是对省的有力有效的监督机制。

1982年3月法国省议会选举两轮投票，结果执政的社会党和共产党获得的席位不足一半，反对派在选举中获得多数、控制了大部分的省和近一半市镇，改变了以往左派控制地方议会的格局。

这个严峻事实更坚定丁密特朗的改革信念。

改革沿着两条途径进行：
第一，加强中央政府对地方政府的监督机制
改革以后，省议会变成省政委员会，省议长改称为省政委员会主席，是省的行政首脑。

省议会负责本地区的行政事务和官员任免，有审议并决定其权限内的事务的权力。

这些规定，明显加强了地方政府的权力，但中央政府委任的省长一职并未取消，只是改称为共和国专员。

其行政权力虽然被大大削弱，只是管辖警察及中央各部派驻省里的机构，但却以中央政府钦差大臣身份，负有对省的财政和行政事务进行监督的新的使命。

在重大问题上，如果共和国专员与省政委员会主席发生冲突，可通过垂直系统的行政法院和地区审计局裁决。

就这个意义上说，中央政府对省政府的监督权力是加强了。

改革以后，中央政府仍有权通过行政、法律、经济的手段对地方政府进行监督。

《权力下放法案》对地方
政府权力性质、权力范围作了明确限制，省的重大事务要根据中央政府命令执行，中央有权否决地方议会的任何决议，地方议会不得讨论政治性的问题，不得干预中央的内外政策。

省市议会的主要权力只限于表决预算案和负责税收事务，有关职权，如市政规划必须得到中央装备部门的批准，市镇议会只能决定1／4的教育事业投资等等。

这些制约性的规定，有些·是传统的中央权力保留下来的，有些则是此次改革新添的内容。

第二，通过地方各级政府相互牵制来控制地方政府戴高乐政府时期．就曾在中央政府之下设立一些地区组织，但这些组织基本上是属于辅助性的，是以促进经济发展为主要功能的，还不是一种严格意义的地方政府组织。

密特朗行政体制改革的一个重大步骤，是将二个层级的地方政府改为三个层级，在中央政府之下建立大区一级地方政府。

此项改革措施有一石二乌的功用，既可大张旗鼓地宣称是中央政府下放权力，又可实际上起到削弱省级政府权力的效果。

经过选举产生的大区议会是大区最高自治权力机构，大区议长是大区最高行政长宫，大区议会拥有相当的行政权和财政权，可以起到牵制省级政府的作用。

按规定，各级地方政府在职能、职权范围上各有侧重，在某些方面，甚至是并行不悖的。

这种情况是地方自治在地方各级政府之间的一种体现，也是西方国家地方行政管理的一个共同点。

改革以后，大区主要职能范围是经济计划与社会发展；省的主要职能是管理社会医疗和社会安全保险费用‘市镇主要职能是市镇规划与市镇建设。

这种各有专司的职能划分使得省政府的管理空间局限于一定的范围。

各级地方政府的职权范围也是如此，一方面，省议会在制定本省预算、决定借贷款、奖惩省行政人员方面无须中央政府及省长批准，可以自动生效。

另一方面，市镇政府也可以自主地作出其职权范围的事，诸如任免工作人员也无须得到省长或省议会的批准。

如果说，就中央政府和省政府的关系而言，这是一种权力下放，那么，就市镇政府与省政府的关系来看，省政府的权力也受到一定程度的架空。

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