公用事业规制革新观察

公用事业规制革新观察
公用事业规制革新检视本文关键词：革新，公用事业，规制，观
察
公用事业规制革新观察本文简介：【摘要】公用事业改革大自然
由于其具有自然垄断特点和公益属性，必须在引入市场机制的同时建
立起有效的监管。

文章先对公用事业以及规制短文革新等一些概念进
行解析，然后在厘清了为什么要成功进行规制改革的基础上提出公用
事业规制改革目标。

同时，以我国高速公路规制所研究为例，找出我
国高速公路传统规制的缺陷，提出相关机构革新措施。

公用事业规制革新观察本文内容：
【摘要】公用事业改革由于其具有自然垄断特性和公益属性，必须在引入市场机制须的同时建立起有效的监管制度。

文章先对公用
事业以及规制革新等一些规章概念进行解析，然后在厘清了为什么要
进行基础上改革的规制制定公用事业规制改革目标。

同时，以高速我
国高速公路规制研究为例，找出我国高速公路传统规制的偏差，提出
相关革新措施。

【关键词】公用事业，政府规制，自然垄断性
作者：朱晓琴，杜朝辉
公用事业以及规制革新相关革新概念解码
“公用事业”一词源于英语“PublicUtilities”，也有人译为“公用行业”、“公用部门”或“公用服务行业”。

它水利建设是基础建设的一个组成部分，是现代社会关系到公众生活质量的行业，是指提供公用物品或公共服务的产业和市楼部门，但其产品总体上更接近于家电产品私人产品①。

城市公用服务行业即是指通过为社会公众提供一些必要的公共产品或养老的方式达到对公民的公共利益考量目的的部门。

城市公用事业是城市不可生产经营活动以及居民在日常生活中都进行或缺的部门或事业，是城市赖以生存、健康发展的基础和基本的条件。

公共事业能否得到完善，是能否大都市提高这个城市的工作效率、劳动生产率，甚至以求节约社会劳动，为公众生活创造良好环境的不可或缺条件。

公用事业具有一些鲜明具有特点，首先，因为公用事业的发展要受到来自资源资源优势方面、经济效益方面以及市政府对城市发展规划要求等方面的制约，要它在经营上能够形成充分的竞争是不大可能实现的，这就使得公用事业具有一定程度的垄断性质②。

公用事业所供给的产品或服务销售情况下都是直接从生产到正常，中途缺少流通环节，因此公用事业的价格只具有基建单一的零售价格形式。

为了维护公用事业企业基钠和公民的利益，一般情况下，市政府对重要的公用事业价格都会进行控制，这就是所谓的政府定价或政府指导价格，体现了公用事业价格的单一性以及政策约束性。

特别的，重点梳理一下公用事业的技术经济特征，首先公用事业一般呈现出房屋租赁网络型，拥有运输产品或产品产品与服务的网络系统。

其次，由于公用事业一般都在前期投入资金投入巨资建造管
网和设备，相对而言运营费用较少，所以其成本结构一般表现为很大
的固定费用和较的变动费用。

再次，一些市政公用事业，如消防、垃
圾处理、水土保持和园林绿化等，不具有排他性，因而具有准公共有
著产品的性质。

最后，从需求角度看，公用事业提供的产品绝大多数
以下需求特征，一方面他们是必需品，另一方面，在消费超过一定使
用量后，又是非必需品，如水。

在系统掌握了管理系统公用事业特点后，就不难理解对其进
行管制的原因和管制的具体内涵了。

完全竞争海外市场条件下，由
“海外市场这个看不见的手”来引导，也可以实现资源的最优配置，
但是完全竞争只是一个假设，现实社会中根本未必存在，或进行所以
要想实现资源的最优配置可以政府对其进行管制。

所以政府管制已经
成为政府在市场经济中一种重要的经济职能。

政府机构规制手段包括
手段两个方面，即经济性管制和社会性管制。

经济性管制是指通过制
定经济政策来对特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等方面的
调整，进而对这些主体的行为进行有效的调整，来避免出现由于竞争
主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足等现象，以免造成资源的
不必要浪费或者资源配置的。

经济性管制主要主要包括价格管制、进
入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。

所谓社会性
管制，主要是针对外部不经济和内部不前一天经济时，政府对交易主
体进行准入、设定标准标准和收费等各方面的监管。

政府对公用事业规制的目标目标首先是为了达至资源的有效
配置，由于公用事业的自然规律垄断性，对其进行经济规制，最主要
的对策就是限制其垄断价格，尽可能促使之接近边际成本水平。

其次，是为了确保公用事业外贸企业的防止出现内部效率。

再次，是为了避
免收入的再资源分配。

由于自然垄断产业具有市场需求垄断力量，如
果不加以规制，自然寡头企业可以通过垄断价格、差别价格、内部对
待互补助以及差别对待等方式，产生收入再分配外部性。

最后，企业
财务的稳定化。

要保证企业在非垄断条件下也能生存和发展，就要求
垄断企业财务稳定。

总而言之，引入的主要目标就是解决产业内的市
场失灵和普遍服务两个任务。

规制改革的原因
从20世纪80年代伊始，诸多西方中国经济发达国家都已经
着手对公用事业进行新兴国家市场化改革，并在此基础上进行了以规
制放松为主要内容的政府规制制度变革。

其目的是通过竞争机制的引入，以求形成有效的市场结构。

通过进入规制的放松、实施激励性价
格规制，将导入竞争与反垄断引入公用事业。

从变革疗效的角度来看，这些西方发达国家都在不同程度引入上引入竞争机制，基本上已经形
成了竞争有效竞争的格局，竞争格局的形成不仅使得这些产业的有效
供给得到增加，并提高了这些国家的资源配置效率，而且也在一定程
度上引致产品和产品服务价格的降低，这也是在变相地增加消费者剩
余和社会福利。

根据国外公用事业改革的经验，从效率和公平角度出发，公
共事业各项改革的关键就在于打破垄断，维护公用物品提供中的竞争
环境，为服务买家在服务中的自由选择创造机会。

而对公共事业进行
改革的主要是合同竞争承包。

借助这样的方式，政府与服务提供者或
者承包方之间的关系也就由原先的行政关系转变为了经济合同关系。

而通过竞争市场招标制的引入，可以公司目前与国营公司签订承包合
同，从而将许多市政业务交由私营公司目前经营。

竞争机制作用的发挥，使得私营公司市政部门二者的效率和服务质量都将会得到明显改善。

近20年来，跨区域的基础设施和公用事业在世界范围内掀起
了市场化改革的热潮，无论是发达国家，还是都根据不同的具体条件，大规模对这一传统的自然垄断部分进行了大规模的转型。

在此场方兴
未艾的变革中，公用事业部门部门的市场化结构，企业行为以及产业
绩效已经发生了巨大的变动。

我国在电力、电信、公路等基础设施领
域的市场化改革改革，在很大程度上是与世界舞台各国同步的。

总体
上说，市政公用事业规制改革有效促进了行业全要素生产率的提高、
一定程度上遏制了垄断理论的产生，但仍存在市场有效竞争不足、资
本过度使用、融资能力薄弱、供需矛盾突出、政府职责越位和缺位等
问题。

并且，随着人民生活水平的提高和城市化进程的推进，这些问
题越来越成为制约社会发展的和谐因素。

我国公用事业传统规制存在
法律条文的问题
目前，我国正处转型的关键时期，在变革这个时期内的经济
体制改革，与与计划经济时期发展起来并使得之相匹配的计划规管也
处在不断地转轨到法治化、规范化和制度化的政府规制精细化过度时期。

在中国加入世界贸易组织以来，虽然巨变我国的公用事业发生了
翻天覆地的变化，目前但是就现阶段的发展程度来看，我国公用事业
所提供的产品和服务依然无法满足人民群众日益增长的需要，我国各
级政府在公用事业方面的规制依然存在局限。

以下几个方面是我国社
会规范公用事业传统规制方法中存在的典型的问题：
行政命令式思维大量存在③。

行政命令式独立思考与行政命
令式政府且方式相匹配规制有着密切的联系。

当然，我们不能否认行
政命令式独立思考在计划经济时代所发挥出来的积极行政作用，但是
随时代的发展，这种思维对于的和社会经济产业发展已经起到了严重
的阻碍作用。

行政命令式思维最重要的表现之一就是行政审批制度。

我国的行政审批遗留了一些清正廉洁，这些行政审批作风的存在使得
在很多情况下所采用好多的规制方式还是行政命令式的。

信息不对称。

公用事业政府规制中存在的信息不对称即是指
存在于生产者和社会公众之间的信息不均匀分布，规制者与被规制者
和社会公众两方面缺少的信息两不对称。

在这个操作过程中存在的行
为隐性信息和隐性行为，一方面就是信息不对称现象产生的根源。

被
规制的企业往往会出于自身利益的考虑，而不愿意将这些信息透露给
相关规制者。

信息不对称之中现象普遍存在于我国公用事业的传统规
制的，这种不对称现象严重影响到政府规制的效果，最终会导致政府
规制失灵。

业务监管乏力以及规制分工的不合理④。

毋庸置疑超过一半
公用事业企业大部分是高福利的，而规制的主管部门出于自利倾向也
都会想要分享利益，这种情况将会导致规制部门存在有扩张规制权力
的趋向，因而在规制执行的过程中，会引致规制多头管理现象的出现。

另外，公用事业交叉学科的执行监管分散相当的分散。

规制立法落后。

在计划经济大金融到之后市场经济之后，却
并存在没有一个可遵循的标准经营方式存在，我国制定的法规是与改
革过程中取得的经验教训相对应的。

从改革的一直到法律的颁布和实
行，在这一时期内欠缺法律依据，其实施也没有遵照一定的程序，这
种情形必然会导致混乱现象的产生。

与此同时，也给了投机者一个
“钻空子”的机会。

到目前为止，我国仍却未出台一部完善的《公用
事业法》用以对公用事业管制所必须遵循的基本法律原则和范畴进行
系统的规定。

此外传统规制的障碍，如政府对公用事业缺失规制的缺
位和越位等也都和在内。

我国高速公路规制探究
公路产业是典型的公用事业，具体的“公路”的含义是指联
接城市、乡村和工矿基地之间，主要供汽车行驶并具备一定技术标准
和设施的道路。

高速公路属于高等级公路，是发展现代交通业的必经
之路，其建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度，乃至经济
发展的整体发展水平。

中国在高速公路建设之路上已经了可喜的步伐，我国公路从新中国成立初的几万公里到目前的400万公里，高速公路
从1984年兴建到1988年底通车的第一条沪嘉高速公路开始到目前拥
有总里程7.4万公里，居世界第二位，仅次于美国。

尽管我国在高速公路的建设方面虽然取得了长足的产业发展
发展，但从总的方面来说，我国高速公路发展仍交通滞后于公路交通
发展的需求，建设总体上还不能适应依然国民经济和社会发展的需要，与发达国家的先进水平相比还有较大差距。

具体问题如下：第一，我
国高速公路总量不足，覆盖能力有限，尚未形成网络规模效应。

在国
土面积方面，美国与中国不相上下，但其高速公路总量超出却已经达
到了10万公里。

国土面积仅为中国的1/17的法国，其高速公路量也
已达到9000公里。

而国土面积很小的日本，其高速公路总量也早已达
7265公里。

即使相较于一些发展中国家，蕴含我国的高速公路总量也
存在着不小的差距。

我国现有的高速公路是在做出采取总体规划之后
再分期进行建设，故而大部分高速公路项目不仅里程故而较长、分布
零散，而且没有呈现出长距离显出的运输通道，更不用说形成高速公
路网络。

因此难以发挥出高速公路应有的特性，尤其是在当前经济发
达的沿海省份以及中西部地区的部分干线高速公路公路上，存在着十
分严重的尤为治堵情况，这大大阻碍了商品流通和经济发展。

第二，
建设资金缺口大。

据国家有关部门统计，全国高速公路建设资金的70%来源于社会融资，建设资金筹集往往处在被动状态，难以填补资金资
金缺口，而发展中国家财政资金也没有财力支持高速公路财力的建设，如何融通资金是当下我国高速公路规制不能回避的问题。

第三，高速
公路管理混乱，收费站点和收费行业标准标准不合理。

由于我国高速
公路规制主体不明确，技术标准、设备设施的不同等导致收费形式的
标准不一，管理混乱。

收费站点设置也是过私过多，影响了经济社会
秩序，加重高速通行成本，通行服务质量也越来越差，背离了公用事
业的初衷。

由此可见，我国高速公路事业存在诸多弊病，究其原因，
规制管理不到位、不合理是罪魁祸首，因此为促进高速公路事业的发展，必须对高速公路产业进行规制探析和改革。

我国高速公路规制中存在的问题主要有以下几点：首先是高
速公路投融资规制中存在的问题。

投融资规制是指在存在自然垄断或
非完全竞争的文化产业中，为了有效防止投资过多或不足而引起的资
源配置效率过低问题的出现而进行的规制。

当前，我国的高速公路融
资方式主要是政府融资和社会相结合，工业资本和产业资本相结合的
方式，在具体运作时还广泛细项吸收股权融资、债券融资和民间资本
等各种途径方式。

但由于高速公路投融资改革的时滞滞后性，上述各
种融资方式没能手段发挥应有的作用，建设资金筹集困难，阻滞了适
应市场机制融资方式的创新，具体体现在：融资结构失调：由于投融
资体制改革滞后和金融资本市场发展不成熟，民间资本参与高速公路
建设受限制，投资渠道不畅，债券市场发展缓慢，公司债券存在一定
风险难以融资结构，银行贷款最后成为高速公路建设正式成为的主要
资金来源，民间资本在整个结构中比重偏小，而国家财政占用较大比重，财政负担过重⑤；融资风险增大：首先是制度风险，由于目前现
阶段我国正处于转型期，服务体系各方面的法律制度体系都还不健全，缺乏稳定性、持续性。

而高速公路投资的特点具有资金占用大，投资
超额回报周期长等特点，而不稳定的制度环境加大了投资的风险，势
必影响私人资本资本进入高速公路产业。

其次是经济风险，大体包括
价格风险因素、利率风险、汇率风险和超额收益风险，这也是一般投
资普遍存在的股权投资风险，但由于高速公路作为基础设施投资这方
面的风险更突出，尤其是在利率和收益方面的风险。

最后一点是经营
维护违约风险，即是指高速公路在建成运营管理并投入营运之后，由
于缺乏统一天方的要求和规范程序以及经营权和所有权的分离而导致
运营维护问题。

此外还有许多其他系统风险，比如竣工风险，环境系
统性风险和项目风险等等。

诸多风险的存在直接影响到高速公路资本
吸收的能力，担保难题难以破除⑥；融资环境不断恶化，融资成本攀升。

由于关于高速公路的规制管理社会规范不健全，管理混乱，高速
公路盈利空间缩减，高速公路产业吸引力下降，外加上提到的一系列
风险都导致高速公路投资环境恶化。

建设工程高速公路往往都是委托
给企业进行建设运营的，这里面就存在委派—代理问题，为降低委托
代理产生的道德风险就需要的成本投入，管理成本无形中增加了公路
融资的成本。

其次是高速公路存在收费规制方面的品驭型问题。

收费
项目作为高速公路公司的主要收入来源，而考虑到价格规制是政府对
自然垄断行业进行规制的之一重点，故而收费规制也是政府规制发生
作用的主要州政府领域，这也关系到广大人民群众的切身利益。

目前
我国针对高速公路收费路段、标准、年限等在不同的法律、条例中作
了相关规定，但并没有真正起到规范收费行为的作用。

在具体收费过
程中，历史的“双轨制”遗风犹存，政企不分，职责错位，规制政策
扭曲，收费规制问题重重：第一，收费价格监管体制不合法，收费标
准过高。

首先，国家法律条文只粗线条地对收费监管原则确定为收回
和取得合理保酬，但并未规定细项具体的计算方法和计算依据，使监
管流于形式。

其次，泛行政化现象在监管体制和监管机构之中严重存在，以及监管机构在定价审核的专业能力和素质方面的缺乏。

最后，
大部分机构运营管理机构和监管收费之间存在行政隶属关系，规制者
和规制对象之间利益相关，规制最终走向失灵，根本无法发挥具体监
督管理的作用。

第二，收费管理体制不规范，收费期限普遍推后。

我
国高速公路产业企业一般是实际的国有公路公司，政企严重杂糅，不
仅存在设租、寻租行为，还潜移默化地改变高速公路的就公用事业的
性质，并试图通过任意地延长收费期限赚取超额利润。

最后就是高速公路运营规制存在的结构性问题。

目前，我国
高速公路管理主要由交通部门和公安部门分别管理，各地运行机制五
花八门，并未形成统一合理的模式，导致规制严重失效。

正是因为我国高速公路规制中存在诸多的缺陷，所以必须对
其改革，而为避免改革的盲目跟风无序必须首先需要明确改革的目标。

高速公路作为一项公用事业最主要就是满足人民广大群众和社会的需要，所以改革的主要或最终目标是发挥高速公路事业增进社会福利的
最大作用。

具体设定如下分目标：第一，建立健全高速公路发展的法
律长效机制，通过制定法律法规保证市场竞争秩序和社会公平。

第二，疏通投融资渠道，改善融资结构，为私人企业资本和其他社会资本进
入高速公路产业创造良好的融资环境和平台。

第三，完善高速公路经
营企业跨国企业的行为，最大限度地减少垄断经营造成的社会净福利
损失。

我国高速公路具体情况具体革新措施
首先，应发展完善金融资本市场，拓宽融资渠道，为高速公
路建设筹措基金。

政府应尽快畅通民间资本进入高速公路消费市场的
通道。

随着人民生活水平的不断提高，人民手中仰仗部分闲置仰赖资金，如何吸引这部分民间资本是解决资金缺口的。

为此，政府金融部
门应加快金融工具的研究和创新，建立民间资本和高速公路之间的融
资渠道。

政府还可以扶持、面市鼓励高速公路企业积极上市，融通广
泛的民间民间资本和中资银行。

其次，尝试建立高速公路专项基金，
推进国家高速公路网主干线的建设。

建立专项基金高速公路是高速公
路规制健全的国家的有益实践经验，促进了各国高速公路事业发展战略。

但是，我国目前还有关没相关基金的储备，建设资金主要依靠财政，受财政影响较大。

所以，为保证高速公路建设资金的稳定和可持
续增长，我国应加快建设高速公路独立的基金。

再次，制定并执行高
速公路收费新规。

对收费站点、路段、期限，以及具体的方式计费也
做出具体详实的规定并严格贯彻实施。

最后接着需要建立一个执法监
督主体，两种管理模式的的运营规制⑦。

通过司法确定是以交通部门
还是公安部门为高速公路的唯一执法主体，并合理划分各个高速公路
的统筹层次，是归省及省级以下管制还是归县（市）。

并处理好路政、交警和企业三者之间的关系，相互协调配合。

为保证高速公路规制革新的顺利进行特具体的对策建议：首
先补充、修正公用事业规制法律民事体系，建立现代规制机制⑧。

法
律制度是基础设施产业政府规制改革的准则，任何经济活动脱离了法
律的轨道，必然对社会产生破坏性。

以法制建设为先导，在严格的法
律体系内进行规制制度开展改革，制定和健全我国的规制法律法规，
是规范城市供水业供水的政府规制体制的根本途径。

其次，设立具有
相对独立性的集中的规制机构，工商企业有效保证规制机构与被规制
企业独立，即“政企分开”，而且规制机构在实施规制政策时与政府
其他相关机构相对独立。

再次，推动金融资本市场的建设，开发开放
多种投融资平台，为公用事业建设融通供热更多的资金，尤其是注重
民间长期资本的吸收。

在吸收外来资本的基础上，还要有政府主导创
建公用事业建设运营管理的专项基金，并确保私募基金的保值增值。

最后，尽快建立健全政府规制监管制度，加强对政府规制的执行监管，实现福利最大化。

由于公用事业规制部门也具有“经济人”的特点，
有逐利倾向，为防止规制部门利用公权力谋取私利的可能性，必须对
其规制行为进行约束监督，并在具体监管中会保证“政监分离”。

此外，还要重视社会对规制管理的监督，实现公民权对权力擎肘作用⑨。

公用事业规制供热革新将是一个辛苦、漫长的历程，对转型
中的中国来说更是深化具有促进经济发展、稳定社会的重要作用，但
这一宏伟工程需要以政府为主导的参与多元力量的广泛社会和积极配合，只求如此才能实现公用事业规根本新的制革目的和终极目标—增
进无数个社会福利。

本文来自《公用事业财会 ;》杂志。