04第四章 公共事业组织的责任和监督
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胡萝卜政策：税收优惠、赋予其他特权以及各 级政府对慈善机构的直接和间接支持。 大棒政策：一是特权特别是税收优惠的剥夺； 二是司法调查及相应的处罚。
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.2 发达国家的公共事业组织的监督 机制
4.2.2 发达国家监督机制框架
1.监督主体 即对公共事业组织实施监督和管理的 机构。其存在主体多元化（美国）和专门 机构（英国）两种模式。
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.3 我国公共事业组织责任分担与 监督机制
公共事业管理责任分担，就是打破 公共事业管理中政府做唯一主体、包揽 一切的格局，逐步实现公共事业管理社 会化，把一贯由政府直接承担的公共事 业责任转移给民间非营利组织。
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
• 美国则是税务部门和司法部门负有监督慈 善机构的主要责任； • 英国则是慈善委员会
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.2 发达国家的公共事业组织的监督机制
2.监督规则 在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段 是依法实施的政府规制。具体如下： （1）注册登记制度 （2）对公共事业组织的财政优惠 （3）对公共事业组织的财务规制 （4）对公共事业组织的投资规制 （5）对公共事业组织“不公平竞争”的规制
4.3 我国公共事业组织责任分担与监 督机制
非营利组织的发展，还应优先考虑：
（1）培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。 （2）非营利组织必须学会以最好的方式管理。 （3）非营利组织必须学会筹资募捐。
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.3
4.3.2
我国公共事业组织责任分担与监督机制
我国公共组织监督现状及存在的问题 1.社会腐败对公益机构的侵蚀 2.“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危机 3.薄弱的社会监督 4.“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 5.“角色冲突”——监督主体的身份障碍 6.“双重俘虏”——监督疲软的必然结果 7.市场约束软化——限制竞争的副产品
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.1
公共事业组织的责任和监督
1.公共事业组织的责任监督机制主要由行 政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业 监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向 监督构成。
2.责任追究方式有：行政检查、司法诉讼、 舆论批评、民间协商、内部处理等。 3.各类公共事业组织的公共责任监督机制 的主线是责任的追究和承担方式。
1.公共责任可以分为主观责任和客观责任。 2.公共责任的构成要素 ☆承担公共责任的行为主体 ☆公共责任的内容 ☆公共责任的客体 3. 公共责任具有多重形式 行政责任、法律责任、道义责任
公共事业管理概论
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4.1
公共事业组织的责任和监督
4.公共责任监督机制 （1）定义 公共责任监督机制是依法建立的公共 责任监督体系构成要素之间的关系及其运 转方式。
• 行政开支比重规制 • 公共事业组织的开支分为两类： • 即项目开支和行政开支
对公共事业组织的投资规制
政府对公共事业组织的投资活动的约束和限 制即为投资规制。 第一，投资与贸易的区分 第二，董事会负责制 第三，专业咨询与投资经理制 第四，投资的基本原则
• 以获取利润为主要目标的商品购置和转卖 是贸易非投资行为，除非直接用于服务于 慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止， 其利润不得享受免税优惠。 • 不论投资额大小，所有慈善机构在投资实 施前都要征询适当和公正的投资建议。建 议必须以文字形式提出，提供咨询者必须 具备相应的资格和投资方面的经验。
• 财务规制： • 营余分配约束：即，机构盈利和剩余不能 在领导层和管理层分配，这是机构获得慈 善地位的前提条件。美国，捐助者不能从 基金会的资产中获取收益。
• 支出比例规定 • 加拿大的法律规定，在财政年度结束时， 慈善机构的支出额必须达到90%以上，且财 务项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善 事业的投入及发展。
公共事业管理概论
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4.1
公共事业组织的监督的角度看，监督机制由外部 监督和内部监督构成。 ☆外部机制：立法监督、司法监督、政党监督、社会
监督、舆论监督等
☆内部监督：上下级之间的监督、横向的工作部门之
间的监督
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• 投资的基本原则
• 投资应遵循安全和道德投资两个基本原则。 • 道德投资原则意味着，投资项目和投资机 构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是 董事的利益。 • 安全原则要求慈善机构成为经济资源的消 极持有者而非财富的积极创造者。
• 第五，投资类型的限制。 • 投资类型限制的出发点是安全。其主要方 式是此类投资获得慈善委员会的批准或许 可。 • 投资类型限制涉及几个方面： • 一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买 卖属于贸易而非投资行为。 • 二是投资行为和期货交易。 • 三是房地产投资。
• 财政优惠： • 财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要 措施， • 一方面，获得财政优惠必须具备一定条件， 同时也就赋予了相应的义务。 • 另一方面是，持续性审核和取消优惠的处 罚具有震慑作用，胡萝卜可以转化为大棒。
• 英国：慈善机构的免税优惠有：豁免直接税， 地方税税额自动减免80%。间接税如增值税 的减免仅限于少数小的机构。 • 捐款者法人也可获得不同形式的免税。 • 美国：享受范围广泛；法律规定具有免税地 位的机构的所有收入都享受免税优惠；捐款 者所享受的免税优惠也大于其他国家。
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关键术语
公共责任 监督机制 监督主体 监督规则 多元监督体系 自律机制 公共责任层次 社会监督
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复习思考题
1.试述公共责任及其落实。 2.试述公共事业组织责任的监督机制。 3.试述发达国家公共事业监督机制的基 本框架。 4.分析我国公共事业监督中存在的问题 及解决的对策。 5.实行公共事业管理责任分担后的政府 行为是怎样的？
6.“双重俘虏”——监督疲软的 必然结果
• 主管部门对社会团体的俘虏主要表现在主管部门 将社会团体当作为其巩固和扩大既得利益的工具。 表现在
• （1）党政机关领导干部兼任社会团体领导职务 • （2）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。 • （3）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的 开明程度。 • 反过来。。。。。
4.1
4.1.2
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织的公共责任
公共事业组织的公共责任是公共事业组织 在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所 承担的工作责任。
公共事业管理概论
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4.1
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织承担的公共责任分为积 极、消极2个层次。 消极的公共责任表现为：避免违规， 避免不当行为和账目的完善管理。 积极的公共责任表现为：资源的有 效利用以实现所追求的目标。
• （2）新闻舆论监督的无力 • （3）民间监督和评估组织的缺乏。
4.“组织缺位”——监督主体多 元化与激励不足
• 这里是指官方监督主体的多元化和激励不 足。
5.“角色冲突”——监督主体的 身份障碍
• 中华慈善总会与民政部的关系 • 中国青少年基金会与团中央的关系 • 这种关系得到法律认可，造成特定时期内 公共事业组织官方性与民间性并存的二重 性组织特征。
公共事业管理概论
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4.2
4.2.1
发达国家的公共事业组织的监督机制
发达国家建立和完善监督机制的早期努力
1.英国“行政监督模式”的确立
☆监督专员制度 ☆慈善委员会监督制度
公共事业管理概论
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
2.美国非管制模式的确立及其特点 ☆胡萝卜加大棒政策
• 对公共事业组织不公平竞争的规制 • 由于公共事业组织享受免税特权，它所从 事的商业和投资活动，如果规模太大就会 导致不公平竞争的问题，因此，约束不公 平竞争和限制商业经营活动就成为公益机 构规制的一项重要内容。 • 相关活动和不相关活动
公共事业管理概论
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
• 第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的 志愿人员和专职人员，影响公共事业组织 公共责任的实现。
• 在良好的道德环境下，公共事业组织的工 作人员会将社会公益和个人利益结合起来。 相反，在道德滑坡环境下，更多的人会为 个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果 是公共责任的沦落。
3.薄弱的社会监督
• （1）观念的缺失，公众监督意识缺失
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公共事业管理概论
娄成武 李坚
公共事业管理概论
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第4章
4.1
4.1.1
公共事业管理的责任和监督
公共事业组织的责任和监督
公共责任
公共责任是公共组织及其成员履行职能与
职务所承担的职责和义务。
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
4.1
公共事业组织的责任和监督
1.社会腐败对公益机构的侵蚀
• （1）违规从事营利性商业活动。
• （2）财务管理混乱带来的违规与腐败 • （3）公共事业组织的官僚化倾向。
2.“道德滑坡”——公共事业组 织所面临的道德危机
• 危害： • 第一，公共事业组织的发展固然与经济的 发展密切相关，但人们的慈善意识同样非 常重要。
• 社会道德水准的下降会损伤人们的善心、 同情心和爱心，从而使得社会成员对公益 事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织 资金的来源和业务的拓展。
3.发展趋势 （1）政府对公共事业组织的管理的强化 （2）多元监督体系的完善和强化 （3）公共事业组织自律机制的强化 （4）公共责任层次由低向高的重点转移
公共事业管理概论
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督机 制
4.3.1 公共事业管理责任的分担 长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局， 有如下特点： （1）政府管理公共事业的中心地位、主体地位几 十年牢固不变。 （2）各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本 运行。 （3）习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、 义务劳动、综合治理的模式。 （4）在政府及其建立的企事业单位之外，没有任 何自治的承担公共事务职能的民间机构。
（1）注册登记制度
• 三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而 获得声望。 • 在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独 立身份和自主运作;由董事会实施管理和控制；董 事会成员不得从机构索取报酬； • 两个原则： • 一是受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活 动例外）； • 二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构 的地位。
发展趋势1政府对公共事业组织的管理的强化2多元监督体系的完善和强化3公共事业组织自律机制的强化4公共责任层次由低向高的重点转移公共事业管理概论21世纪公共事业管理系列教材43我国公共事业组织责任分担与监督机431公共事业管理责任的分担长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局有如下特点
公共事业管理概论
7.市场约束软化——限制竞争 的副产品
• 表现一，即分级登记、分级管理限制了地 域上的竞争 • 表现二，在同一行政区域内部不允许设置 相同或相似的社团。
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督 机制
4.3.3 完善我国公共事业组织监督机制的措施 1.完善我国公共事业组织的组织立法 2.减少公共事业组织登记限制，简化登记程序 3.加强公共事业组织的日常监督 4.明确界定政府监督主体，加强监督力度 5.营造竞争透明化，促使公共事业组织运作透明化 6.建立公共事业组织行业监管，完善自律机制。
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督 机制
4.2.2 发达国家监督机制框架
1.监督主体 即对公共事业组织实施监督和管理的 机构。其存在主体多元化（美国）和专门 机构（英国）两种模式。
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4.3 我国公共事业组织责任分担与 监督机制
公共事业管理责任分担，就是打破 公共事业管理中政府做唯一主体、包揽 一切的格局，逐步实现公共事业管理社 会化，把一贯由政府直接承担的公共事 业责任转移给民间非营利组织。
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• 美国则是税务部门和司法部门负有监督慈 善机构的主要责任； • 英国则是慈善委员会
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机制
2.监督规则 在发达国家，政府管理和监督公益机构的主要手段 是依法实施的政府规制。具体如下： （1）注册登记制度 （2）对公共事业组织的财政优惠 （3）对公共事业组织的财务规制 （4）对公共事业组织的投资规制 （5）对公共事业组织“不公平竞争”的规制
4.3 我国公共事业组织责任分担与监 督机制
非营利组织的发展，还应优先考虑：
（1）培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。 （2）非营利组织必须学会以最好的方式管理。 （3）非营利组织必须学会筹资募捐。
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4.3
4.3.2
我国公共事业组织责任分担与监督机制
我国公共组织监督现状及存在的问题 1.社会腐败对公益机构的侵蚀 2.“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危机 3.薄弱的社会监督 4.“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足 5.“角色冲突”——监督主体的身份障碍 6.“双重俘虏”——监督疲软的必然结果 7.市场约束软化——限制竞争的副产品
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4.1
公共事业组织的责任和监督
1.公共事业组织的责任监督机制主要由行 政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、行业 监督等外部监督和组织机构内部之间的纵向横向 监督构成。
2.责任追究方式有：行政检查、司法诉讼、 舆论批评、民间协商、内部处理等。 3.各类公共事业组织的公共责任监督机制 的主线是责任的追究和承担方式。
1.公共责任可以分为主观责任和客观责任。 2.公共责任的构成要素 ☆承担公共责任的行为主体 ☆公共责任的内容 ☆公共责任的客体 3. 公共责任具有多重形式 行政责任、法律责任、道义责任
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4.1
公共事业组织的责任和监督
4.公共责任监督机制 （1）定义 公共责任监督机制是依法建立的公共 责任监督体系构成要素之间的关系及其运 转方式。
• 行政开支比重规制 • 公共事业组织的开支分为两类： • 即项目开支和行政开支
对公共事业组织的投资规制
政府对公共事业组织的投资活动的约束和限 制即为投资规制。 第一，投资与贸易的区分 第二，董事会负责制 第三，专业咨询与投资经理制 第四，投资的基本原则
• 以获取利润为主要目标的商品购置和转卖 是贸易非投资行为，除非直接用于服务于 慈善机构的目标，贸易行为为法律所禁止， 其利润不得享受免税优惠。 • 不论投资额大小，所有慈善机构在投资实 施前都要征询适当和公正的投资建议。建 议必须以文字形式提出，提供咨询者必须 具备相应的资格和投资方面的经验。
• 财务规制： • 营余分配约束：即，机构盈利和剩余不能 在领导层和管理层分配，这是机构获得慈 善地位的前提条件。美国，捐助者不能从 基金会的资产中获取收益。
• 支出比例规定 • 加拿大的法律规定，在财政年度结束时， 慈善机构的支出额必须达到90%以上，且财 务项目必须是慈善项目支出，即鼓励慈善 事业的投入及发展。
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4.1
公共事业组织的监督的角度看，监督机制由外部 监督和内部监督构成。 ☆外部机制：立法监督、司法监督、政党监督、社会
监督、舆论监督等
☆内部监督：上下级之间的监督、横向的工作部门之
间的监督
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• 投资的基本原则
• 投资应遵循安全和道德投资两个基本原则。 • 道德投资原则意味着，投资项目和投资机 构的选择应着眼于慈善机构的利益而不是 董事的利益。 • 安全原则要求慈善机构成为经济资源的消 极持有者而非财富的积极创造者。
• 第五，投资类型的限制。 • 投资类型限制的出发点是安全。其主要方 式是此类投资获得慈善委员会的批准或许 可。 • 投资类型限制涉及几个方面： • 一是商品买卖和昂贵艺术品购置。商品买 卖属于贸易而非投资行为。 • 二是投资行为和期货交易。 • 三是房地产投资。
• 财政优惠： • 财政优惠是政府扶持慈善机构发展的主要 措施， • 一方面，获得财政优惠必须具备一定条件， 同时也就赋予了相应的义务。 • 另一方面是，持续性审核和取消优惠的处 罚具有震慑作用，胡萝卜可以转化为大棒。
• 英国：慈善机构的免税优惠有：豁免直接税， 地方税税额自动减免80%。间接税如增值税 的减免仅限于少数小的机构。 • 捐款者法人也可获得不同形式的免税。 • 美国：享受范围广泛；法律规定具有免税地 位的机构的所有收入都享受免税优惠；捐款 者所享受的免税优惠也大于其他国家。
公共事业管理概论
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关键术语
公共责任 监督机制 监督主体 监督规则 多元监督体系 自律机制 公共责任层次 社会监督
公共事业管理概论
21世纪公共事业管理系列教材
复习思考题
1.试述公共责任及其落实。 2.试述公共事业组织责任的监督机制。 3.试述发达国家公共事业监督机制的基 本框架。 4.分析我国公共事业监督中存在的问题 及解决的对策。 5.实行公共事业管理责任分担后的政府 行为是怎样的？
6.“双重俘虏”——监督疲软的 必然结果
• 主管部门对社会团体的俘虏主要表现在主管部门 将社会团体当作为其巩固和扩大既得利益的工具。 表现在
• （1）党政机关领导干部兼任社会团体领导职务 • （2）社会团体成为安置闲散人员的分流渠道。 • （3）社会团体活动空间的大小取决于主管部门的 开明程度。 • 反过来。。。。。
4.1
4.1.2
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织的公共责任
公共事业组织的公共责任是公共事业组织 在公共事业服务与管理过程中依法或依章程所 承担的工作责任。
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4.1
公共事业组织的责任和监督
公共事业组织承担的公共责任分为积 极、消极2个层次。 消极的公共责任表现为：避免违规， 避免不当行为和账目的完善管理。 积极的公共责任表现为：资源的有 效利用以实现所追求的目标。
• （2）新闻舆论监督的无力 • （3）民间监督和评估组织的缺乏。
4.“组织缺位”——监督主体多 元化与激励不足
• 这里是指官方监督主体的多元化和激励不 足。
5.“角色冲突”——监督主体的 身份障碍
• 中华慈善总会与民政部的关系 • 中国青少年基金会与团中央的关系 • 这种关系得到法律认可，造成特定时期内 公共事业组织官方性与民间性并存的二重 性组织特征。
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4.2
4.2.1
发达国家的公共事业组织的监督机制
发达国家建立和完善监督机制的早期努力
1.英国“行政监督模式”的确立
☆监督专员制度 ☆慈善委员会监督制度
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
2.美国非管制模式的确立及其特点 ☆胡萝卜加大棒政策
• 对公共事业组织不公平竞争的规制 • 由于公共事业组织享受免税特权，它所从 事的商业和投资活动，如果规模太大就会 导致不公平竞争的问题，因此，约束不公 平竞争和限制商业经营活动就成为公益机 构规制的一项重要内容。 • 相关活动和不相关活动
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4.2 发达国家的公共事业组织的监督机 制
• 第二，社会道德滑坡波及公共事业组织的 志愿人员和专职人员，影响公共事业组织 公共责任的实现。
• 在良好的道德环境下，公共事业组织的工 作人员会将社会公益和个人利益结合起来。 相反，在道德滑坡环境下，更多的人会为 个人利益不惜牺牲社会公益，最后的结果 是公共责任的沦落。
3.薄弱的社会监督
• （1）观念的缺失，公众监督意识缺失
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第4章
4.1
4.1.1
公共事业管理的责任和监督
公共事业组织的责任和监督
公共责任
公共责任是公共组织及其成员履行职能与
职务所承担的职责和义务。
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公共事业组织的责任和监督
1.社会腐败对公益机构的侵蚀
• （1）违规从事营利性商业活动。
• （2）财务管理混乱带来的违规与腐败 • （3）公共事业组织的官僚化倾向。
2.“道德滑坡”——公共事业组 织所面临的道德危机
• 危害： • 第一，公共事业组织的发展固然与经济的 发展密切相关，但人们的慈善意识同样非 常重要。
• 社会道德水准的下降会损伤人们的善心、 同情心和爱心，从而使得社会成员对公益 事业失去信心和兴趣，影响公共事业组织 资金的来源和业务的拓展。
3.发展趋势 （1）政府对公共事业组织的管理的强化 （2）多元监督体系的完善和强化 （3）公共事业组织自律机制的强化 （4）公共责任层次由低向高的重点转移
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督机 制
4.3.1 公共事业管理责任的分担 长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局， 有如下特点： （1）政府管理公共事业的中心地位、主体地位几 十年牢固不变。 （2）各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本 运行。 （3）习惯运用行政命令、宣传教育、群众运动、 义务劳动、综合治理的模式。 （4）在政府及其建立的企事业单位之外，没有任 何自治的承担公共事务职能的民间机构。
（1）注册登记制度
• 三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而 获得声望。 • 在英国，注册为慈善机构必须满足三个条件：独 立身份和自主运作;由董事会实施管理和控制；董 事会成员不得从机构索取报酬； • 两个原则： • 一是受益者为所有公众或大多数人（救灾扶贫活 动例外）； • 二是从事明显政治活动的组织不得享有慈善机构 的地位。
发展趋势1政府对公共事业组织的管理的强化2多元监督体系的完善和强化3公共事业组织自律机制的强化4公共责任层次由低向高的重点转移公共事业管理概论21世纪公共事业管理系列教材43我国公共事业组织责任分担与监督机431公共事业管理责任的分担长期以来我国公共事业管理的基本状况和格局有如下特点
公共事业管理概论
7.市场约束软化——限制竞争 的副产品
• 表现一，即分级登记、分级管理限制了地 域上的竞争 • 表现二，在同一行政区域内部不允许设置 相同或相似的社团。
公共事业管理概论
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4.3 我国公共事业组织责任分担与监督 机制
4.3.3 完善我国公共事业组织监督机制的措施 1.完善我国公共事业组织的组织立法 2.减少公共事业组织登记限制，简化登记程序 3.加强公共事业组织的日常监督 4.明确界定政府监督主体，加强监督力度 5.营造竞争透明化，促使公共事业组织运作透明化 6.建立公共事业组织行业监管，完善自律机制。