中国公务员制度

（二）重建历程 1.重建的启动 1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改 革》一文中明确指出：“要打破老框框，勇于改 革不合时宜的组织制度、人事制度。” 并强调指出，干部人事制度改革“关键是要健全 干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制 度；对各级各类领导干部职务的任期，以及干部 的离休、退休，要按照不同情况做出适当、明确 的规定。”
“一生一世都不存升官发财的心理，只知道作救国救民的事业”； *不应享有特权，应当在政治上经济上与国民平等； “国中之百官，上而总统，下而巡差，皆人民之公仆也”。 还特别颁布了一道大总统令，要求各地政府都要取消中国官场传
统的“大人”、“老爷”等称谓。
*应当严格约束自己，忠于人民，要为民服务。 “官吏则为人民所供养……代彼办事……（应当）为人民而尽职，
3.民国政府时期公务员制度的发展 （1）制度法规逐步完备 1928年10月，国民党中央执行委员会通过了 《训政纲领》，宣布结束“军政”，进入“训政” 时期。随着考试院的成立和《公务员考试法》、 《公务员任用法》、《公务员考绩法》、《公务 员惩戒法》等一系列法规的颁布，公务员制度逐 渐形成和完备。 （2）明确了公务员制度的内容 国民政府时期的公务员制度包括考选制度和栓叙 制度两大部分，由考试院具体负责管理公务员的 考试、任用和锉叙。
孙中山吸收法国资产阶级启蒙思想家“天赋平等， 主权在民”的观念，并指出“国家之本，在于人 民”。 他认为，在共和国时期，主权应当属于全体国民， 人民是一国之主，官吏不过是人民的公仆，
孙中山在其“公仆观”的基础上，提出了国民公仆应该具有以下 品质： *应当一心一意为国奋斗，而不应该沽名钓誉，以谋私利；
每一种文官根据其事务的重要、繁简与难易程度， 分别规定有相应的任用、官等、俸禄、惩戒等管 理法规。
（3）官俸制度建立 1912年，北洋政府制定了《中央行政官官俸 法》。该法是各类文官官俸的依据。
3.北洋政府时期文官制度的影响 （1）废除了中国古代自秦汉以来形成的官与吏 之间的等级制，采用文武分途的原则，将议员与 军官以外的所有官员统称文官。 （2）北洋政府从1912年建立时起就开始制定各 种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形 成了近代化的文官管理法规、法令体系。
2.重建的四个阶段 第一阶段，从1984年到1986年，着手起草《国 家行政机关工作人员条例》。1984年下半年， 中组部和原劳动人事部组织了专家学者和实际工 作者着手起草了《国家工作人员法》，1985年 更名为《国家行政机关工作人员条例》。条例经 过反复修改和补充，形成了《国家行政机关工作 人员条例》第十稿，这就是《国家公务员暂行条 例》的前身。
主要内容
一、近代中国公务员制度的探索 二、当代中国公务员制度的重建 三、当前中国公务员制度建设的内涵 四、中西方公务员制度的改革与比较 五、21世纪中国公务员制度发展的挑战 六、继续完善中国公务员制度的思考
一、近代中国公务员制度的探索
（一）北洋政府时期的文官制度（1912-1927） 1.北洋政府时期文官制度建立的背景 （1）思想基础 清末民初以来，随着西方民主观念的传播，“民本”思想对传统 的官本位思想形成了很大冲击。 一批先进的中国人对“官”有了新的认识。
第二阶段，从1986年下半年到1988年4月，这是 《国家公务员暂行条例》基本形成阶段。党的十二 届六中全会以后，中央专门成立了政治体制改革小 组，下设了干部人事制度改革专题组。 专题组将《国家行政机关工作人员条例》更名为 《国家公务员暂行条例》，得到了中央原则上的同 意。 1987年10月召开的党十三大正式提出了建立国家 公务员制度。 1988年3月召开的全国七届人大一次会议上，进一 步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”， 要“尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国 家公务员法》”。 从此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作， 得到了党和国家最高权力机关的批准。
（3）由于北洋政府时期的中国并不具备统一实 施近代文官制度的政治条件，因而上述文官制度 的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京 政府命令是不出都门的，故中央简派的地方官吏 恒遭当地军阀予以挡驾”。有实力的地方军阀往 往自行委任官吏。 （4）北洋政府在不到10年的时间内就基本废 除了中国封建职官管理制度，初步建立起了中国 近代文官法律制度的雏形，并对南京国民政府乃 至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大 影响。 虽然北洋政府的文官制度有不少缺陷， 但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被 抹煞的。
康有为：“设官以奉民事，非以奉君也。”
梁启超对照中西官吏设置，提出了以官为国民的“公奴仆”的新观 念。 “国也者，积民而成，国家之主人为谁？即一国之民是也。故西国 恒言，谓君也，官也，国民之公奴仆也。”
孙中山提出“公仆观” 孙中山继承了清末民初的“民本”观念，在对封 建官僚制度的批评基础上提出了“公仆观”思想。
荐任官属于国务院或直隶于国务总理者，其任免 叙等，由各主管长官推荐呈请大总统任命；属于 各部或直隶于各部总长者，由各部总长经由国务 总理呈请大总统任命。 荐任官主要包括检察官、审计官、书记官、外交 部总领事、领事、县知事等。
委任官由主管长官直接任命，包括主事、办事员、 科员、翻译官等。
二、当代中国公务员制度的重建
（一）重建背景 1.经济体制转型，急需专业化的公务管理者 2.干部世代交替，选人、察人、任人缺乏有 效的机制
3.干部制度的缺陷日益暴露 （1）“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类； （2）管理权限过分集中，管人与管事相脱节； （3）管理方式陈旧单一，阻碍人尽其能； （4）管理制度不健全，用人缺乏法治； （5）缺乏人才发现机制，优秀人才难脱颖而出； "个人是块砖，哪里需要往哪搬。" （6）缺乏有效地激励机制，铁饭碗难打破； （7）用人问题上的不正之风难以避免。
特任官、简任官、荐任官属于高等文官，委任官 被称为普通文官。 特任官为1级，简任官划分为3级，荐任官分为7 级，委任官划分为12级，共计23级
（2）职位分类 北洋政府还初步实行了较为科学的职位分类法。 根据文官所从事的职事类别，北洋政府将文官分 为：行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、 法院书记官、监所官等系列。
第三阶段，从1988年5月到1991年，这是公 务员条例从理论探讨、法规起草进入具体实 践探索验证阶段。 为了实践公务员条例，探索推行公务员制度， 从1989年初开始在国务院六个部门即审计署、 海关总署、国家统计、国家环保局、国家税 务局、国家建材局进行了公务员制度的试点 工作。后来又在一些地方进行了试点，取得 了很多经验，并据此对条例进行国、法国、意大利、加拿大、德国、 日本等国相继建立了文官制度，先进的知识分子 把近代西方的文官制度作为资本主义民主政治的 重要内容加以宣传和倡导，要求建立新的文官制 度。
2.北洋政府时期文官制度的创建 南京临时政府建立后，孙中山参照中国古代和西 方文官制度，建立了五权分立的资产阶级共和国 政治体制；与此同时，先后颁布了《任官令》、 《文官考试令》、《文官考试委员会官职令》三 个草案对文官制度进行规划，开创了中国近代文 官制度的先河。 袁世凯窃取革命果实后，北洋政府在南京临时政 府的基础上，进一步建立并推行文官制度。
（二）民国政府时期（1928-1949）的公务员制度 1.民国政府推动公务员制度建设的背景 （1）1927年4月18日，以蒋介石为首的国民党右派取 得北伐战争胜利，在南京建立了南京国民政府，为了提 高政府行政效率，加强对人民的管理，国民政府不得不 改进北洋政府时期的文官制度； （2）北洋政府时期的吏治腐败使文官制度声名狼藉， 也迫使国民政府要推行公务员制度建设； （3）20世纪20年代以后，西方许多国家相继以公务员 制度的名称代替文官制度，30年代后，国民政府加紧推 行公务员制度建设。
（3）规定了公务员的职业道德 在公务员职业道德和政治信仰上，国民政府 1933年《官吏服务规程》对公务员的职业道德 作了“按时到任，奉公守法，忠勤服务，保守秘 密，专一职务 ”。 （4）划分了政务官与事务官 1928年10月，南京国民政府改组，成立五院制， 开始划分出政务官与事务官。
这个讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性 文件，拉开了我国干部人事制度改革的序幕。
在这一思想指导下，我国干部人事制度进行了大量的改 革探索，取得了相当大的成绩。主要表现在： （1）确立了干部的“四化”方针； （2）建立了正常的离退休制度，废除了实际存在的干 部职务终身制； （3）改变了单一的干部用人制度，实行选任、考任、 聘任与委任兼行的多种形式； （4）按照机关、企业、事业单位的不同特点和工作人 员成长的不同规律，开始实行分类管理； （5）在干部人事管理中引入了竞争机制，如推行考试 录用、辞职、辞退等制度。 同时，干部人事管理观念和管理方式也发生了很大的变 化，开始向法制化、科学化方向发展。
近现代中国对公务员制度的研究源于民国政府时 期 最早传播欧美公务员制度的是 1934年4月，龚祥瑞、楼邦彦《欧美吏制度》 1935年6月 张云伏 《欧美公务员制度》 同期，陈乐桥《英美文官制度》
这三本书大都是“译而不述”，促进了西方公务 员制度在中国的传播，也适应了民国时期政府与 社会的需求。 较有影响的还有： 薛伯康，1934年《中美人事行政比较》， 1937年《人事行政大纲》
2.民国政府时期公务员制度的特点 （1）公务员的精英色彩浓厚 根据1935年的统计资料，国民党中央选任、特 任、简任和荐任的公务员中70%以上受过国内外 高等教育。 国民党政权上层机构中英美留学者甚多，以至于 当时人们“眼见中国的政治完全操在一班留学生 的手里，”“今日之域中，竟是留学生之天下”。 （2）专业化程度很高 1933年公务员高等考试及格者107人中，只有3 人为普通行政，其余均为专门人才。
第四阶段，从1992年到1993年8月，这是公 务员条例最后审定颁行阶段。 1992年邓小平视察南方讲话发表和党的十四 大召开加快了国家公务员制度创建的步伐， 很快在全国20个省市进行了试点工作。 1993年4月国务院第二次常务会议正式通过 条例，8月14日李鹏总理签署了第125号中华 人民共和国和国务院令，正式颁布了《国家 公务员暂行条例》，并决定从同年10月1日 起施行这一行政法规。 这部法规的颁布和施行，标志着我国国家公 务员制度的正式确立。