秀山县耕地撂荒原因及解决途径

秀山县耕地撂荒原因及解决途径
吴应瑛
【摘要】茯村大量的耕地撂荒，影响了国家的粮食安全。

文章通过对重庆市秀山县不同地理条件和不同生产条件下具有代表性的乡镇进行抽样调查，在了解农村撂荒现状的基础上，分析当前农村出现耕地撂荒的原因，提出解决耕地撂荒的途径与建议。

【期刊名称】《南方农业》
【年(卷),期】2012(006)008
【总页数】4页(P54-57)
【关键词】农村;耕地;撂荒;原因;途径
【作者】吴应瑛
【作者单位】重庆市秀山县清溪场镇农业服务中心,409900
【正文语种】中文
【中图分类】F301.21
近年来，国家实施了一系列惠农政策，在一定程度上激发了农民的种田积极性，但由于多种原因，农村仍然出现了耕地撂荒现象[1]，特别是季节性撂荒现象较为突出，产生荒芜的原因发生了新的变化[2]，应采取对策防止和减少耕地继续撂荒。

秀山县位于渝东南，幅员面积2450 km2; 辖区内有27个乡（镇）街道，267个村委会，1882个村民小组; 总户数131300户，其中农业户102500户; 人口
562600人，其中农业人口424700人，农村劳动力344300人。

秀山县耕地面积35336.46 hm2，其中田面积20641.69 hm2，土面积14694.77 hm2; 常年粮食
作物播种面积6万hm2，总产粮食32.95万t。

1 秀山县耕地撂荒的现状及特点
1.1 现状
通过对秀山县5个乡镇、28个村、163个村民小组进行的抽样调查表明，截止2011年2月底，秀山县耕地撂荒1648 hm2，占耕地总面积的4.15%。

涉及农户数16000余户，占农业户数的7.31%。

其中，因种粮效益低而撂荒443.33 hm2，占撂荒耕地的26.9%; 因劳动力转移而撂荒720.13 hm2，占撂荒耕地的43.7%;因农田基础设施条件差而撂荒298.27 hm2，占撂荒耕地的18.1%; 其他原因撂荒186.27 hm2，占撂荒耕地的11.3%。

从撂荒的程度来看，多年撂荒296.60 hm2，占撂荒耕地的18.0%; 全年撂荒197.73 hm2，占撂荒耕地的12.0%; 季节撂荒1153.67 hm2，占撂荒耕地的
70.0%。

地理条件相对较差的撂荒796.27 hm2，占撂荒耕地的48.3%。

1.2 特点
（1）小春撂荒地比重大。

据在清溪场镇、里仁镇、涌洞乡、海洋乡、妙泉镇5个乡（镇）的18个村民小组调查，2011年小春撂荒面积110.27 hm2，占耕地总
面积的6%，大春没有出现撂荒地。

（2）地理条件差的地块撂荒比重大。

在对2011年土地撂荒情况进行调查时发现，地理条件不同，撂荒程度不一样。

交通方便、土质较好、人均耕地少的地方撂荒面积很少，如清溪场镇的南龙村、龙凤村，基本没有撂荒地; 处于偏僻，离场镇较远，土质较差，坡陡路窄，人均耕地较多的长岗村撂荒地面积大，占耕地面积4%～6%。

（3）农民外出户的耕地撂荒比重大。

在5个乡（镇）的18个村民小组调查，农
民外出户多的土地撂荒面积大。

2011年全家农户外迁后撂荒的占总撂荒面积的38%左右，缺劳动力无力耕种的占25%，边远吊散不便耕种撂荒的占16%，土质差而不愿耕作的占10%，其他原因不愿耕作撂荒的占11%。

2 秀山县耕地撂荒的原因
2.1 农民种粮比较效益低是耕地撂荒的根本原因
近年来国家一系列惠农政策的实施，一定程度激发了农民的种田积极性，但并未从根本上刺激农业生产，主要农业生产资料，如化肥、农药、农膜、农用柴油的价格持续上涨，农民工日工资不断攀升，其种粮补贴资金及保护价增值部分远不能农资价格及劳动工价上涨因素，种田成本居高不下，农业比较效益，特别是种粮比较效益低下的始终逆转，并呈现逐年下降的趋势[3]。

据调查统计，2007年以来，除种子价格比较平稳外，农资涨价幅度较大，特别是2008年春耕期间化肥、农药、农膜涨幅均在10%以上，667 m2耕地农资年涨价在40元左右，而农资综合直补667 m2平均补贴仅26.8元，远远不能抵消农资
上涨因素。

把粮食直补与农资综合直补两项相加，667 m2平均补贴才41.6元，
从这个角度分析，因农资涨价因素基本抵消了粮食直补和农资综合直补两项。

同时，受农村劳动力大量外出务工及基础设施建设用工量增加的制约，农村工日工资逐年上涨，据调查，秀山县农村普工日工资一般为30～50元（不包括生活支出等相关费用），而技工却高达60～100元不等。

在正常年景，种粮收益与成本基本持平，若遇到灾年，则亏本经营，因此撂荒耕地就成为部分农民的“明智”选择。

以种667 m2水稻为例，产稻谷500 kg，产值800元，而投入总成本高达750元，其中种子1.25 kg需30元，育秧（农膜、化肥、除草剂等）需20元，耕田（含畜
力及生活费用）150元，插秧2个工需100元，化肥100元，农药20元，日常
管理2个工需100元，收割、脱粒4个工需200元。

小春生产667 m2产值更低，劳动力投入更多，效益更差，基本属亏本经营，这也是导致秀山县季节性撂荒集中
于小春季的重要原因。

秀山县户均耕地不足0.2 hm2，若全部用于种粮，按50元/667 m2的收益计算，1户农民种粮1年的总收益仅500元左右，根本无法满足
就医、子女上学、日常生活及农业再生产投入等基本支出。

部分农民总结说: “在家种田，不如外出挣钱”; “要想奔小康，就要背井离乡”。

2.2 农村大量劳动力转移是耕地撂荒的直接原因
随着城镇化建设步伐的加快和农民工相关优惠政策的落实，农民外出务工的环境逐步改善，大多数农民特别是青壮年农民更愿意外出务工[4～5]。

据调查分析，秀山县现有农村劳动力344300人，从5个乡镇实际调查的数据来看，外出务工与在
家农村劳力各占50%左右，全家外出占总劳力的33%。

据统计，秀山县农村劳动力中初中及以下文化程度接近90%，高中文化不足10%，大专及以上学历屈指可数。

由此可见，在农村务农的劳动力总体素质偏低。

而外出务工人员中初中及以上学历占79%; 在务工人员中，35岁以下的占50%以上，36～49岁占35%，青壮年占85%以上; 而务农人员35岁以下的仅占20%左右，36～49岁占30%左右，青壮年仅占50%左右，务工人员中青壮年比例大大高出务农人员中青壮年的比例。

秀山县农村劳动力呈现出四大特点: 农村劳动力整体素质普遍较低，外出务工农民文化水平相对较高。

外出务工人员相对年轻化，外出务工农民多为家庭的主要劳动力。

由此可见，由于留守务农人员文化素质很低且趋于老龄化，基本为“三八、九九”式劳力结构，没有时间、没有精力、没有能力耕种而撂荒。

举家外出户的耕地一部分以自行转包方式进行了流转，另一部分因无人转包而撂荒，长年性撂荒的耕地基本集中在举家外出户。

2.3 农田基础设施条件差是耕地撂荒的主要原因
秀山县原有水利设施大多数是20世纪70—80年代所建，老化失修，在农业生产上基本是“靠天吃饭”，生产无保障。

秀山县属典型的深丘地貌，田块小，田型不规则，大中型农业机械不能使用，只有少量的微耕机和拖拉机，农业生产机械化程
度较低，农业生产仍然是传统耕作方式，劳动生产强度大，从耕、耙、起沟、挖窝、回填到灌溉、施肥、田间管理再到收获、干燥，全靠人工劳作，种田十分辛苦且生产效率低，劳动生产率和耕地产出率不高，回收无保障，耕地的综合生产能力十分低下，加之缺乏农村劳动力，农户只挑好的土地和离家近的土地去耕种，而相对贫瘠的土地和离家远的土地就只好弃而不耕。

农业社会化服务体系不够完善，难以组织农户抵御频繁出现的各种自然灾害，导致农业生产成本的增加，严重挫伤农民种粮积极性。

2.4 土地流转机制不健全是土地撂荒的重要原因
由于目前土地流转制度还不健全，农民对现有流转政策不了解，农村土地流转存在“不愿流转”和“不能流转”现象。

进城农民认为自己在城镇一旦“失业”后还有回去耕作的资源，宁荒不转。

留守农民因为耕地效益低，耕作难度大，又无适当产业支撑，导致农村耕地不能流转。

部分地方虽有流转，但仍处于自发、无序、零散的状况，土地流转工作没有建立正常的机制，导致原本可以通过土地流转解决的撂荒地无法顺利流转。

2.5 土地政策执行偏差是耕地撂荒的次生原因
国家取消农业税并对种粮农民实行补贴的本意是激发农民种粮积极性，但因部分地方在执行粮补政策时仍按承包户的面积进行补贴，这种“到户不到田”的补贴方式，农民将它视为了一种没有任何负担的“普惠财富”，将土地视为“命根子”，当作养老保障，即使不耕种也不愿流转或找人代耕而造成撂荒。

3 解决秀山县耕地撂荒的途径
3.1 完善法律制度，禁止撂荒
完善《土地管理法》、《农村土地承包法》实施办法，通过法规、规章对禁止耕地撂荒作一些制度性的强制约束。

（1）从征占地补偿上禁止，国家征地补偿和集体公益占地调整土地时，凡耕地撂荒2年以上的，一律按非耕地荒地标准补偿。

（2）
认真落实《土地管理法》第37条规定，凡耕地撂荒2年以上的，由村社集体责令复耕，或负责调整流转复耕，对既不自己复耕，又不愿流转复耕的承包农户，由村社集体强令收回，重新发包。

（3）认真执行全户户口迁入市区的承包户，承包耕地集体收回的法律规定;对全家外出的农户，鼓励将户口迁出并给予一定补偿，农
民变市民后，收回承包地。

（4）村社可根据撂荒的程度、所造成的后果以及承包户应负的责任，制定适当的经济处罚办法。

3.2 加速土地流转，预防撂荒
加速土地流转是从源头上防止撂荒的一种长效机制。

（1）用承包农户的土地承包经营权换取农户的收益权和养老保障。

目前，外出务工农民不愿退出承包地的主要原因是现在承包地不仅无一点负担，不种还有收益（如偶然被征、占用）; 农民后续养老保障要靠承包地。

制订政策，解决承包农户承包耕地合理收益不少，后续养老有保障，解决了这2点，土地流转加快才有可能，土地流转加快就可以有效预
防耕地撂荒; （2）按照“有偿、依法、自愿”的原则，对因无力耕种又不愿放弃
土地承包经营权的农户，要确保其收益不少，引导其采取转包、出租或入股的方式流转，对自愿交回的承包地和依法收回的承包权，尽快重新发包; 对长期外出务工无能力耕种，长期撂荒的耕地，及时通知撂荒农户限期复耕，不能按期复耕的要求委托村社集体代为管理和进行流转; （3）在乡村建立农村土地流转中介服务组织，接受委托，为土地流入方、流出方提供服务，真正建立起解决撂荒地问题、促进土地开放式有序流转的长效机制[6]。

3.3 推进规模经营，限制撂荒
零星分散的土地经营效益低下，既不适应市场经济发展需要，也是形成耕地撂荒的主要原因。

大力培育农村市场主体吸纳、经营土地是解决土地撂荒问题的重要途径。

（1）大力培育农民专业合作组织、专业大户、农业企业等市场主体，出台激励政策，鼓励这些市场主体积极吸纳农户流出的土地进行规模化种植，提高土地的产出
效益[7]。

（2）积极引导外出务工和无力耕种的农户以土地入股的方式，参与业主经营，将土地经营权、使用权作为生产要素，使土地变资产，经营权股权化，用土地作为资产或资本，参与业主经营，按照市场规律参与竞争，优化资源配置，实现农业生产规模化、集约化[8]。

（3）采取激励措施鼓励农业业主跨地区承包或租赁撂荒地进行农业经营。

3.4 改善基础设施，制约撂荒
改善农业生产条件，提高综合生产能力是解决撂荒地问题的重要措施。

扶贫办等开发部门要把一定比例的资金用于撂荒地突出地区的基础设施建设，改善耕作条件，实施综合开发，提高规避灾害损失的能力，加强对塘、库、堰的产权制度改革和管理，对自然灾害造成的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过公开招标方式，承包给经营业主，进行综合整治和开发。

提高农业综合生产能力，创造良好的农业环境，减少农业自然风险，增强农业的稳定性。

3.5 发展特色产业，规避撂荒
加快产业结构调整，大力发展特色农业，推行“一乡一业”，“一村一品”是解决撂荒问题的重要手段。

（1）结合本地产品优势和土地资源特点，以市场需要为导向，实现产业合理布局，做大做强优势产业。

（2）加强特色农产品的市场营销，广泛建立特色农产品展销窗口，解决“卖难”问题，增加农民收益。

（3）改进农业产业经营模式，使生产农户能分享农产品流通，加工过程的利益，普遍推行“公司+基地+专业组织+农户”的产业经营模式，通过各种专业大户、专业合作组织、行业协会把千家万户分散经营组织带动起来，参与到公司加工产业经营体系中，延长产业链条，提升土地的产出效益，建立和完善生产农民参与流通和加工的利益分配机制，从而提高和稳定土地的收益。

3.6 加强科技推广，减少撂荒
提高撂荒地收益关键靠科技，大力开展针对耕种撂荒地的农业技术培训，提高农民
的科技素质; 大力实施“名优工程”，广泛引进和推广优良品种; 继续退耕还林，国家应增加山区退耕还林指标，加大资金投入，对零星分散、地质瘠薄的撂荒地纳入退耕还林还草计划，防止山坡地撂荒，使解决山区耕地撂荒和生态环境保护两不误; 进一步改革耕作制度，普遍推广免耕、机械操作技术，改进耕作方式，提高土地复种指数，降低劳动强度; 普及和推行标准化、绿色化、无公害产品生产实用技术，提高农产品质量和效益。

通过加强科技推广运用，提高土地产出率和农业资源的利用率，解决广种薄收和农业增产不增收的问题。

（致谢: 本文数据调查得到了重庆市秀山县各乡镇，特别是清溪场镇、里仁镇、妙泉镇、海洋乡、涌洞乡等乡镇的大力支持，在此表示衷心的感谢！）
参考文献
[1]马清欣,何三林.对当前农村耕地撂荒和耕地质量下降问题的探讨[J].中国农业资源与区划,2002,23(4):19－21.
[2]谭术魁.农民为何撂荒耕地[J].中国土地科学,2001,(5):34－38.
[3]谢晓鸣.农村耕地撂荒的成因与对策[J].现代农业科技,2006,(3):100,103.
[4]杨晓玲.土地撂荒的现状、成因与对策[J].重庆职业技术学院学
报,2004,13(2):104－105,127.
[5]何昇林,李彝利,吴沁珍,等.农村青壮年劳动力流失与耕地撂荒问题探讨[J].中国农村小康科技,2009,(2):15－17.
[6]康涛,康松.论农村土地抛荒与农村土地使用权流转问题[J].江西教育学院学报(社会科学),2003,24(5):28－32.
[7]蒋国根.推进大户经营发展现代农业[J].老区建设,2006,(8):19－20.
[8]庾莉萍.解决土地撂荒的有效措施——农业生产集约化机械化[J].湖南农
机,2008,(8):14－15.。