我国应对老龄化战略与老龄产业政策

我国应对老龄化战略与老龄产业政策
中国是目前世界上人口老龄化程度最严重的国家之一，同时也是老年人口数量最多的国家。

国家统计局2017年的数据显示，全国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%；65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。

人口老龄化对市场供给与需求、社会投资消费及储蓄、政府财政收支等方面将产生深远影响，应对人口老龄化也因此上升到国家战略的层面。

而发展老龄产业是应对老龄化战略的重要组成部分，老龄产业是实体支撑，产业政策不可或缺。

老龄产业政策是国家机关制定并实施的，指导和规范与老龄化相关的产业，实现更好地应对人口老龄化的一系列政策总和。

首先，老龄产业和老龄事业不同，老龄事业属于公共服务事业部门，具有公益性质，主要由政府来主导；而老龄产业属于产业行业部门，具有营利性质，主要由市场来调节。

其次，老龄产业政策和老龄政策不同，老龄政策是国家机关制定并实施的应对人口老龄化的一系列政策总和，它包含了老龄产业政策，老龄产业政策是老龄政策的一部分。

最后，要注意老龄产业政策的特殊性，应对人口老龄化、发展老龄产业涉及医疗资源整合、社会保障完善、基础设施建设等多个方面，需要各部门、跨行业跨领域的协调与配合。

本报告首先介绍当前我国应对老龄化战略的总体进展，然后对21世纪以来中国老龄产业政策的发展历程进行梳理，在此基础上总结近20年来老龄产业政策发展的趋势特征，最后对目前老龄产业政策中存在的问题进行分析。

一我国应对老龄化战略总体进展
应对人口老龄化战略历来受到党和国家的高度重视，历次党的代表大会和政府工作报告中都对老龄问题和老龄工作提出了要求。

早在1982年，中国政府就成立了“中国老龄问题全国专业委员会”，提出“老有所养，老有所医，老有所为，老有所学，老有所乐”的目标，标志着老龄工作正式纳入政府的工作日程。

1987年，党的十三大明确提出，“要注意人口迅速老龄化的倾向，及时采取正确的对策。

”1996年，第八届全国人大常委会第二十一次会议审议并通过《老年人权益保障法》，为日后中国老龄政策的制定和实施提供了法律基础。

世纪之交，中共中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》，提出老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。

鼓励社会各方面力量积极参与、共同发展老年产业。

进入21世纪，人口老龄化进程持续加快，应对人口老龄化战略逐步确立并完善。

十八大报告提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，首次在全国代表大会中提到人口老龄化以及老龄产业，意味着应对人口老龄化和发展老龄产业被提高到国家战略的层
面。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，这是十八大报告关于人口老龄化方面内容的延续，再一次强调了市场在应对人口老龄化中起到的重要作用。

十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》提到“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，在更进一步肯定积极应对人口老龄化、发展老龄事业和产业的同时，相比之前的十八大报告和党的十八届三中全会公报的内容还是有一些变化。

首先，增加了医养结合的内容。

由于老年病的易发性和多发性，使得很多情况下对老年人的看护和医疗难以分割，要求养老资源和医疗资源的整合。

其次，提出要构建政策体系。

这说明中国的老龄政策以及老龄产业政策还不成熟、未成体系，老龄产业的发展还需要更多的政策支持。

最后，提出加快老龄事业和产业发展。

党的十八大以及党的十八届三中全会的报告较多关注的是老龄服务事业和产业，十九大变为更加全面的老龄事业和产业，这意味着关注点将扩展到老龄用品、老龄金融、老龄房地产、老龄教育、老龄旅游等多个领域。

党的十九大对中国社会经济的中长期发展和深化改革作出了重大的战略部署。

在积极应对老龄化方面，提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究。

积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。

这成为未来中国积极应对老龄化的基本战略思想。

二老龄产业政策的发展历程
21世纪以来中国的老龄产业政策大体上经历了三个阶段。

第一阶段是从21世纪初到2012年。

这一阶段的老龄产业政策开始逐渐引导老年服务业走向产业化道路，发挥市场在资源配置中的作用，鼓励民间资本积极参与到老年设施的建设和养老服务的提供中去。

具体措施包括税收、信贷、财政支持、土地保障等方面的政策优惠。

第二阶段以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）的发布为标志到2016年的上半年。

这一阶段提出要降低养老服务机构准入门槛，加速老龄产业发展、持续扩大产业规模。

进一步完善扶持养老服务业发展的投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养政策和就业政策等。

除此之外，还推进医疗机构和养老机构的合作，并对创新老龄产业的业务模式进行积极探索。

第三阶段是从2016年底国办发布的相关政策文件和2017年初国家老龄事业发展和养老体系建设“十三五”规划出台开始。

这一阶段相比之前最大的变化是政策转向老龄产业的体系化建设，具体来说，丰富养老服务产业新模式、新业态，鼓励金融、地产、互联网等企业进入养老服务产业，支持老龄产业与健康、养生、旅游、文化、健身、
休闲等产业融合发展。

同时，还要求提升老龄用品的科技含量和品质，提升老龄服务的质量和效率。

（一）第一阶段（2000～2012年）：鼓励民间资本参与老龄产业，发挥市场的资源配置作用，引导老龄服务业走向产业化
这一阶段老龄产业政策应对的主要议题是老龄产业的从无到有。

早在进入21世纪之初，中共中央、国务院在《关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）中就提出了老龄服务业要走产业化的道路。

在当年出台的另两个政策文件《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）和《财政部国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号），以及次年发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001～2005年）》（国发〔2001〕26号）中，要求要在各项税收、公用事业收费、用地审批等方面进行优惠。

2006年的《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）提出既要大力发展社会养老服务机构，又要鼓励发展居家老人服务业务。

同时还首次提出要促进老年用品市场开发和提高养老服务从业人员素质。

在同年发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》（全国老龄委发〔2006〕7号）中，进一步明确了研究制定税收、信贷、投资等政策、鼓励吸引社会力量投资、扶持开发老年用品和老年服务产品等政策，同时还提出要正确引导老年人的消费观念和消费行为、促进老年消费市场的繁荣与发展。

2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）是专门针对居家养老服务的政策文件，也提到了在居家养老服务中鼓励社会参与、落实优惠政策、加强从业人员和组织建设等。

2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）中首次提到通过政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资建设专业化的养老服务设施。

2011年的《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发〔2011〕28号）和《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》两个规划要求进一步完善老龄产业政策，尤其在吸引社会力量的模式方面，提出要“开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施”。

2012年《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）的出台意味着鼓励和引导民间资本进入老龄产业进入了加速阶段，也意味着民间资本在未来老龄产业中将扮演越来越重要的角色。

（二）第二阶段（2013～2016年）：加速老龄产业发展，推进医疗与养老融合发展，进一步完善扶持老龄产业发展相关政策
这一阶段老龄产业政策应对的主要议题是老龄产业发展的从慢到快、产业规模的从小到大。

2013年，国务院出台了著名的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）文件。

该文件成为老龄产业加速发展的分水岭。

文件提出了老龄产业发展的目标，即到2020年，老年用品、生活照料、健康服务、文化娱乐、体育健身、金融服务和老年旅游等方面要有全面发展。

在明确发展目标的同时，还提出要培育龙头企业、形成产业集群。

同年，国务院还出台了《关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），要求促进医疗机构和养老机构的合作，推动医疗资源和养老资源的整合。

2014年《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（民发〔2014〕17号）标志着国家对老龄产业发展的逐步规范化和标准化，以便更好地为养老服务业的市场主体提供服务。

同年，《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕53号）出台，这是对现有商业养老保险业务模式的创新，也是构建新的商业养老保险产品框架的积极探索。

2014年还出台了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）和《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号），前者促进政府购买养老服务，逐步把社会力量作为发展养老服务的主体整合进来，后者鼓励社会资本采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与到健康与养老服务工程建设中来。

2015年的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）较之2012年的民发〔2012〕129号文件来说，增加了推进医养融合发展、完善投融资政策等内容。

同年的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）系统地提出要通过市场化运作方式举办医养结合机构，同时取消准入限制，给社会力量举办医养结合机构留出空间。

（三）第三阶段（2016年至今）：老龄产业的体系化建设，与多产业融合发展，提升老龄用品和老龄服务的品质和质量
这一阶段老龄产业政策应对的主要议题是老龄产业数量、规模的从多到全、从大到全，以及产业质量的又全又好。

2016年底，国务院办公厅接连出台了三个与老龄产业相关的政策。

《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016～2020年）的通知》（国办发〔2016〕74号）鼓励民间资本参与老年教育行业。

积极培育市场主体、多方渠道筹措资金，充分发挥市场作用。

通过项目合作和服务购买等方式，鼓励社会资本通过多种形式进入老年教育行业。

这意味着老龄产业已经从老龄服务和老龄用品扩展到老龄教育领域。

《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》（国办发〔2016〕85号）、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）这两个文件提出要进一步放宽老龄产业准入条件。

后者还提出，到2020年，进一步完善行业质量标准体系，显著提高服务质量，使得群众满意度明显提高，养老服
务产业成为推动经济社会发展的新动力。

2017年，《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）发布。

该文件提出，要促进养老服务的业态融合，促进养老服务产业与旅游、养生、休闲、文化等融合发展。

鼓励互联网、地产、金融等企业利用新技术提升服务质量和效率。

还要推进老年人适用产品开发、提升老年用品科技含量，加大对老龄产业的研发和创新。

2017年，国务院办公厅《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号）提出，大力支持专业服务机构，鼓励组织和个人为居家养老的老年人提供生活护理、医疗护理和精神慰藉等服务。

同年的《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号）鼓励商业保险机构投资养老服务产业，推动这些机构设计和提供企业年金计划等商业保险产品。

三老龄产业政策的趋势特征
2000～2017年，老龄产业政策的总体趋势是老龄产业的政策内容面越来越广，政府对老龄产业的支持力度越来越大，市场在资源配置中发挥的作用越来越强。

政策内容从以老龄服务业为主，逐渐扩展到老龄用品、老龄金融、老龄房地产、老龄旅游等多个领域；政策支持从税费优惠减免、土地供应保障，逐渐延伸到发展投资融资、直接补贴、人才培养等多个方面；引入民间资本方式从鼓励社会力量投资兴办，到推动民间资本通过独资、合资、合作、参股、联营、租赁等多种模式。

（一）政策内容从以老龄服务业为主，逐渐扩展到老龄用品、老龄金融、老龄房地产、老龄旅游等多个领域
在2000年的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）中，针对老龄服务业，提出要实现社会化、产业化。

2001年《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》（国发〔2001〕26号）要发展老龄产业，满足老年群体对产品、服务与设施的需求，除了服务以外提到了设施和产品。

直到2006年《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）和《中国老龄事业发展“十一五”规划》（全国老龄委发〔2006〕7号）两个文件中才有了老年用品的明确提法。

2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》（国发〔2011〕28号）中首次提到加强老年旅游服务工作，引导老龄产业健康发展。

2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）文件中，才对老龄产业的门类做了较为全面的阐释，包括与老年人有关的产品用品、生活照料、健康服务、文化娱乐、体育健身、金融服务、旅游等。

2014年，保监会《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕53号）是对老年金融的一种创新尝试。

2016年的《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划
（2016～2020年）的通知》（国办发〔2016〕74号）提到了之前从未提到过的老年教育。

2017年《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）提到要促进养老服务业的业态融合，推动养老服务业与休闲、养生、旅游、文化等融合，丰富老龄服务新模式。

这标志着老龄产业的概念内涵以及与其他行业的融合到了一个新的阶段。

（二）政策支持从税费优惠减免、土地供应保障，逐渐延伸到发展投资融资、直接补贴、人才培养等多个方面
2000年的两个文件《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）和《财政部国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）都是从税费优惠减免、土地供应保障等方面来支持老龄产业发展。

来年的2001年，《国务院关于印发中国老龄事业发展“十五”计划纲要的通知》（国发〔2001〕26号）发布。

其中提到，财政、工商、税务、物价、国土、建设和民政等部门要制定优惠扶持政策，但并未对具体制定怎样的政策有详细的表述。

到2006年，《中国老龄事业发展“十一五”规划》（全国老龄委发〔2006〕7号）提到，应该研究和制定税收、信贷和投资政策，以指导老龄产业的发展。

优惠政策不仅仅是之前的税收和土地政策，还包括了信贷和投资政策。

2011年的《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》中提到对民办公助的项目要给予相应的建设补贴或运营补贴，支持其发展。

这是首次提到要给予直接补贴。

直到2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）对优惠政策的门类有了较为系统的表述，包括投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等多方面政策。

2015年的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）以及2016年的《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》（国办发〔2016〕85号）和《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）都在强调要降低老龄产业的准入门槛，为社会资本的进入提供便利。

（三）引入民间资本方式从鼓励社会力量投资兴办，到推动民间资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等多种模式
2000年的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）和《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号）只是提到鼓励和引导社会各方面力量积极参与社会福利事业，但对参与形式并没有过多的表述。

2006年《中国老龄事业发展“十一五”规划》提到要鼓励吸引社会力量投资兴办不同档次的养老服务机构，除了投
资对象变为不同档次的养老服务机构外，对参与形式本身没有变化，还是以鼓励投资兴办为主。

2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号）首次提出要研究“民办公助”的政策措施，这是对以往引导民间资本方式的突破，标志着政策从鼓励转变为支持。

2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）首次提到政府购买，这是对以往引入社会力量的又一突破。

2011年《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》提到了政府引导民间资本进入的多种方式，包括公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等。

尤其是针对政府购买服务，2014年还专门出台了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）。

同年的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号）提到要鼓励社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取PPP（政府和社会资本合作）的方式，参与到医疗、养老、健身设施建设以及公立机构改革中来。

引入民间资本进入老龄产业的方式变得更加丰富多样。

四老龄产业政策存在的问题
中国老龄产业政策从21世纪初时至今日已有了很大的发展，政策内容日趋全面、政策体系也日趋完善，但是仍然存在一些问题，包括政策体系不完整、政策融合度不够、政策可操作性不强。

（一）政策体系不完整
政策体系不完整主要体现在两个方面。

首先，重要产业政策内容方面的缺失或不足。

从老龄产业政策出现伊始，政策始终在强调老龄服务业方面，尽管后来又加入了老龄用品业，乃至2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）文件系统地表述为老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等，然而在老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游、老年教育等方面的政策内容仍然不足。

老年用品业和老年房地产业等领域甚至至今也没有出台专门的产业政策。

其次，老龄产业政策并未充分考虑跨地区跨人群差异。

中国的农村地区和城市地区的老龄产业发展环境差别很大，东、中、西三个地区的情况也各有不同，老龄产业政策未能充分考虑到城乡和各地区的经济发展差异；另外，高龄老人和低龄老人在对老龄服务、老龄用品以及其他方面的需求不尽相同，产业政策也未能对此进行深入细化的讨论。

（二）政策融合度不够
政策融合度不够时政策体系不完善的直接表现。

由于中国当前还未形成一套较为完善的老龄产业政策体系，这导致中央和地方、各地方之间、各管理部门之间各有各的政策，各种政策
之间难以统一、缺乏协调。

个别政策甚至存在互相矛盾，难以形成促进老龄产业发展的合力。

比如，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中明确提出鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，但是中国大部分地方对养老机构的建设补贴、运营补贴以及税费减免等优惠，都是针对床位数量众多的大型养老机构。

再比如，《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（保监发〔2014〕53号）提到老年人住房的返乡抵押养老保险，但《物权法》并没有明确赋予房屋所依附的住宅建设用地的权属，这导致了保险公司在开展住房返乡抵押养老保险时不得不考虑政策风险[1]。

（三）政策可操作性不强
目前中国老龄产业政策的政策目标与具体、明确、可操作性的政策措施未能有机统一。

政策文本普遍存在定原则、定口号的条款多，具体目标、实施细则的量化规定少。

这导致了老龄产业政策的可操作性不强。

比如，在鼓励社会资本进入时提出社会资本通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等途径，采取政府和社会资本合作（PPP）等方式，参与医疗、养老、体育健身设施建设和公立机构改革。

股份占比如何分配、退出机制如何设计、企业权益如何保障、行政问责如何体现等问题均没有提及。

再比如，关于老龄服务业发展的一些政策文本，都提出要加大对养老服务业发展的投入，但是遵循什么样的投入标准、投入多少、如何分担等都缺乏量化的规定。

老龄产业政策的制定和执行缺乏过程视角，只是侧重文本创造，难以发挥应有的效力[2]。

此外，老龄产业政策可操作性不强的另一原因是缺乏足够的利益诱导，与市场的结合不足，缺乏“市场友好型”的产业政策。

从事老龄产业首先是企业，企业是需要盈利的，产业政策过于强调行政性忽略了市场性，使得许多政策无法落地。

-全文完-。