欠发达地区农村扶贫开发问题及政策建议

人类的共同愿望，也是当今世界共同面临的严峻挑战和必须 解 决 的 重 大 人 类 问 题 。 早 在 1945 年 联 合 国 成 立时，就把 “消除贫困 ” 写进了 《联合国宪章 》 。 改革开放以来，针对大规模的农村贫困问题，我国政府采取了一系列的反贫困措施来缓解和消除农村 贫困，每隔七 、 八年就有专门政策出台 。 先是从 1986 年 开 始，国 家 设 立 专 门 机 构，通 过 确 定 国 家 级 、 省 级贫困县实施有针对性的扶贫开发计划和有组织 、 大规 模 的 农 村 扶 贫 开 发； 后 来 从 1994 年 开 始，制 定 并 组织实施 “八七 ” 扶贫攻 坚 计 划， 并 把 扶 贫 开 发 的 重 点 转 移 到 西 部； 进 入 2001 年 以 来 颁 布 并 组 织 实 施 《 中国农村扶贫开发纲要 （ 2001 ～ 2010 ） 》 ，即 10 年之内 解 决 农 村 剩 余 人 口 的 温 饱 问 题， 并 将 扶 贫 开 发 的 对象扩大到低收入贫困人口，采取整村推进 、 培训转移和产业化扶贫三项措施，深入推进农村反贫困 。 经 过近 30 年的农村反贫困实践，我国农村贫困人口大幅度减少，贫困 发 生 率 大 幅 度 降 低，农 村 贫 困 人 口 由 1978 年的 2. 5 亿减少到 2006 年的 2 148 万 。 但是 ， “八七 ” 扶贫攻坚结束以后，随着农村剩余贫困人口分 布格局的变化，新阶段扶贫的减 贫 速 度 下 降，扶 贫 成 本 加 大，为 “十 一 五 ” 期 末 彻 底 解 决 农 村 剩 余 人 口 温饱问题增加了难度 。 随着实践的进行，扶贫政策中日益暴露出许多问 题，这 些 问 题 影 响 政 策 实 施 效 果， 不可忽视 。
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扶贫政策实施中存在的主要问题
目前，在当前扶贫开发政策中，存在着某些偏差，这些偏差产生了一些消极后果 。 具体说来，存在以
下 3 个主要问题 。 2. 1 政策目标定位不清，扶贫对象模糊 开发式扶贫旨在引导贫困地区群众在国家必要的帮助下，以市场为导向，调整经济结构 、 开发当地资 源，改善生产条件，通过发展生产力，提高贫困农户自我积累 、 自我发展能力 。 然而，仔细推敲，我国目 前的扶贫政策混淆了对象 。 扶贫的首要目标是满足并解决贫困人口的基本生存需要，因此解决贫困人口温 饱问题应是当前农村反贫困的首要任务，也是农村反贫困的最重要战略目标 。 因为在人的生存和发展问题
欠发达地区农村扶贫开发问题及政策建议
包月英 1 ，张海永 2 ，高 飞 3*
（ 1 . 河北工程大学经济管理学院，邯郸市 056038 ； 2 . 秦皇岛市职业技术培训中心，秦皇岛 066000 ； 3 . 燕山大学经济管理学院，河北 秦皇岛 0贫政策实施中出现 的 目 标 定 位 不 清 、 政 策 效 果 追 求 片 面 及 基 层 政 府 执 行
第30 卷 ， 第6期 2 009 年12 月
中 国 农 业 资 源 与 区 划
Chinese Journal of Agricultural Resources and Regional Planning
Vol. 30 ， No. 6 ， pp25 -28 December ，2009
· 问题讨论 ·
偏差等问题进行深入分析，并在此基础上提出了准 确 定 位 贫 困 扶 助 目 标： 加 快 建 立 生 态 补 偿 机 制， 完 善 异 地搬迁政策； 加快公共服务均等化实施； 大力推进参与式扶贫等解决措施 。 关键词 扶贫政策 主要问题 政策建议
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我国农村扶贫开发概述
贫困是著名的三 p （ pollution — 污 染 、 population — 人 口 、 poverty — 贫 困 ） 问 题 之 一 。 消 除 贫 困 既 是 全
收稿日期： 2009 0626 包月英为讲师 张海永为经济师 高飞为硕士生
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中国农业资源与区划
2009 年
上，生存是人的基本权，只有先解决人的生存问题才能谈得上发展问题 。 但是，现在我国的扶贫政策将瞄 准对象定为贫困地区 （ 贫困县） ，而不是以贫困家庭和贫困人口为扶贫对象，表面上看来合情合理，但是 实行起来就会使政策产生偏差，偏离了扶贫济贫的宗旨和目标，使得我国的扶贫政策只能帮助地区经济发 展，未必能对贫困家庭和贫困户起到扶贫作用 。 更何况，以县为单位的开发式扶贫战略在具体实施的过程中，常常手段与目的相倒置 。 它的本意是要 通过 “开发 ” 这一手段来实现 “扶贫 ” 目的，但一 些 贫 困 地 区 政 府 及 企 业 以 扶 贫 开 发 的 名 义 向 上 级 要 资 金要项目，而争取的项目又难以实实在在惠及贫困人口，导致了扶贫资金的漏出，这样就使得贫困人口的 参与度不高，由此也造成一些产业与项目建设未能真正惠及贫困人口，因而难以从根本上提升贫困人口的 自我发展能力 。 虽说国家制定 《中国农村扶贫开发纲要 （ 2001 ～ 2010 ） 》 时，提出加大贫困县扶持力度的 基础上把瞄准对象从贫困县转为贫困村 、 强调扶贫资金到村 、 到户 、 到人，但是目前的执行效果仍不太理 想。 2. 2 政策效果追求片面，生态保护措施缺乏 开发式扶贫战略的实施对推动贫困 地 区 经 济 发 展 和 缓 解 贫 困 起 到 了 很 大 作 用， 政 策 目 标 已 经 基 本 实 现 。 但是这种开发式扶贫战略明显地受到了传统发展理论的影响，随着实践的不断推进，人们也逐渐认识 到了这种发展思路的负面影响，这种模式的共同特点就是强调各种经济要素的投入对经济增长的作用，大 量的投入人 、 财 、 物等流动性生产要 素， 然 而， 这 种 经 济 增 长 模 式 和 路 径 忽 视 了 经 济 发 展 中 的 非 经 济 因 素，对自然的和谐与持续发展重视不够，尤其是自然生态环境因素和社会发展因素 。 使得经济发展始终无 法摆脱 “生态环境恶化 — 贫困 ” 的恶性循环 。 从实际情况来看，没有解决温饱的人口，大部分分布在自然环境恶劣的大山区 、 土石山区 、 干旱半干 旱地区 、 高寒地区，这些地区的自然环境的支撑力和环境的承载力较低，其中有的根本缺少生存发展的条 件，需要退耕还林或移民搬迁 。 在全面减贫的开发式扶贫战略下，开发式扶贫政策目标是为了贫困地区的 “ 造血 ” 功能，增强贫困 人 口 的 自 力 更 生 能 力， 但 是， 由 于 自 身 发 展 能 力 不 足， 随 着 扶 贫 战 略 的 不 断 推 进，导致了贫困地区脆弱的生态环境进一步恶化，另一方面由于对社会发展重视不够，特别是医疗卫生教 育等，使本地区较弱的发展区域贫困化更加凸显，这样就使得贫困人口的自 我 发 展 能 力 未 得 到 根 本 提 升， 反而对贫困地区的生态环境造成了负面影响 。 而这些地区在整体区域内部具有 非 常 重 要 的 生 态 屏 障 作 用， 是经济社会发展的基础条件，但长期粗放式开发的经济增长使得自然生态和社会发展滞后于经济增长，并 且这种滞后性已经成为经济进一步发展的主要障碍［1 ］。 2. 3 基层官僚主义严重影响政策实施 目前，基层政府负责扶贫政策的实施，然而，由于利益与保障措施缺乏，基层官僚主义严重地影响了 扶贫效果 。 以扶贫款的使用为例，经常会出现两类问题 。 一是扶贫资金被挪作他用，而没有用于扶贫： 二 是扶贫投资没有形成现实生产力，浪费较大 。 来自于扶贫款的资金被用于政府机构的费用开支或县域基础 设施的建设，由于资金短缺，贫困户很难发展家庭副业，而家庭副业恰恰 是 摆 脱 贫 困 陷 阱 的 最 直 接 途 径； 另一方面，下拨资金并没有被有效地使用 。 在获得贷款或其他资金方面，个人 、 企业与地方官员的关系发 挥着重要的作用，在一些地区，贷款仅作为一个整体授信给村委会，由其决定具体贷款给谁，给多少，由 于绝大多数贫困户与拥有权力的基层干部毫无个人关系可言，他们无疑被排在等待扶贫款行列的最后，而 有时这些资金被一些地方官员所挪用或贪污［2 ］。
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政策建议
贫困有多种因素形成，如： 产业不合理 、 文化落后 、 人的能力欠缺 、 与中心区域的距离 、 制度 、 自然
资源的差异等 。 从国外的经验可知，在反扶贫的进程中，一定要遵循自然资源环境的禀赋条件，使贫困地 区享受均等的社会公共服务，增强个人和产业的发展能力 。 贫困地区发展的功能定位应是保护优先 、 适度 开发 、 引导超载人口逐步有序转移，逐步形成重要生态功能区 。 其反贫困战略措施的重点是由国家通过财
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政转移支付保障该类贫困地区的公共服务供给，促进该地区的社会发展水平； 通过国家生态补偿及发展特 色生态产业提高贫困地区生态居民 收 入； 国 家 提 供 教 育 、 医 疗 保 障 增 加 该 类 贫 困 地 区 人 口 的 人 力 资 本 积 累，以便提升超载人口向外转移时的 生 存 和 发 展 能 力； 对 转 移 到 其 他 地 区 的 贫 困 人 口 跟 踪 进 行 补 贴 和 扶 持，使转移出去的人口能在异地安居乐业 。 具体做法要求如下 。 3. 1 准确定位贫困扶助目标 据 《中国农村贫困监测报告 2007 》 显示，农村 贫 困 人 口 的 数 量 和 贫 困 发 生 率 都 大 大 下 降， 但 在 绝 对 数量上，仍有还未解决温饱问题的 2 148 万农村绝对贫困人口和初步解决温饱但仍面临威胁的 3 550 万 低 收入贫困人口，两类合计 5 698 万人 。 面对如此严峻的扶贫任务，必须采用更为切实有效的反贫困措施，坚持尽可能地扩大人口参与水平的 原则，只有把瞄准对象对准贫困人口才能使反贫困措施真正惠及贫困人口，只有反贫困措施最大程度地惠 及了贫困人口，才能最终培育起贫困人口的自我发展能力 。 贫困人口的自我发展能力发展到一定程度才能 从根本上消除贫困，反贫困的根本目标才能从根本上予以实现 。 在贫困问题的实际操作层面，不仅要注重贫困地区的扶贫效果的 “平均水平 ” ，更要注重个体与家庭 收入差异； 在评价扶贫政策的实施效应时，不仅要看对区域发展的推动作用，更要看贫困人口收入和支出 水平提高了多少 。 同时，建立合理有效地扶贫开发目标责任制，切实加强 扶 贫 工 作 目 标 管 理 和 绩 效 考 核， 把贫困净人口减少的规模 、 进度和力度作为考核各部门扶贫开发工作成效的核心指标，作为扶贫资金分配 和干部任用的重要依据 。 3. 2 加快建立生态补偿机制，完善异地搬迁政策 设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于禁止或限制开发区域贫困地区的生态修复 和维护 。 继续完善区域间合作和对口支援方式进行的受益者补偿，探索对于直接受益主体收取适当费用来 充实相应生态补偿基金的办法 。 完善有利于区域生态保护的税费制度，加快建立按照生态环境资源开发利 用量征收的生态环境补偿征收机制 。 对于处于自然资源缺乏，生态环境恶劣，禁止开发区域，且贫困人口分散，采用常规的扶贫措施成本 过高，不能取得预期成效的地区，继续采用异地扶贫搬迁的扶贫开发政策，加强这些地区的生态保护 。 完 善异地扶贫搬迁政策，重点是抓好两个方面： 第一，切实解决异地搬迁中的耕地调整面临的困难 。 在进一 步加大异地搬迁投入力度的基础上，将一定比例的国家资金用于补偿耕地调整 。 第二，合理选择异地扶贫 搬迁安置模式 。 在异地搬迁试点工程中，应大力提倡山上搬山下 、 有土地安置等搬迁方式，而对依托小城 镇安置移民方式应加以适当控制 。 3. 3 加快公共服务均等化实施 保障贫困地区区域公共服务均等化需要从 3 个方面入手： 第一是加快农村社会保障制度的建设 。 一是 建立面向农村贫困人口的最低生活保障制度 。 现有绝对贫困人口中有相当一部分是无劳动能力的人口，通 过扶贫开发较难脱贫，只有纳入社会救济系统 。 二是健全农村合作医疗制度，防止农户因病返贫 。 第二是 强化农村义务教育和职业教育 。 目前贫困地区人口素质差 、 教育水平低已经成为农民收入提高和扶贫开发 项目顺利实施的障碍 。 加大对农村义务教育和职业教育的投入，增加贫困地区人力资本的积累是农村脱贫 致富的重要途径 。 第三是加快农村公共基础设施建设 。 贫困地区农村生产生活等公共基础设施缺乏，是制 约其快速发展的 主 要 因 素 。 一 是 道 路 建 设 相 对 滞 后， 尤 其 是 边 远 地 区 的 部 分 自 然 村 仍 然 没 有 实 现 道 路 “ 村村通 ” 。 除此之外，农田水利设施 、 自来水设施和电力设施建设仍需较大投入和改善［3 ］。 3. 4 大力推进参与式扶贫 参与式扶贫，是被国际贫困实践所证明的一种行之有效的扶贫方 法 。 在 新 时 期 农 村 扶 贫 开 发 实 践 中， 针对贫困农户被动参与 、 影响扶贫开发效果等问题，要通过创造机会 、 促进赋权等途径，建立贫困农户广 泛参与的良性发展机制，从而发挥贫困农户在扶贫开发中的主体作用 。 即通过充分赋予贫困农户项目决策 权 、 实施参与权 、 知情监督权 、 管理维护权和评估监督权，让他们有机会或责任根据他们自己的需求和愿