我国国有土地资产管理调研报告

我国国有土地资产管理调研报告

(第二调研组)

2003年11月13日

为了进一步加强国有土地资产管理，根据《关于国土资源

部2003年调研工作安排的通知》（国土资发〔2003〕112号）的要求，我们组成调研组，结合土地市场督查工作，赴辽宁、河北、

江苏、重庆等地就我国国有土地资产管理的问题进行了调研。

通过认真调研，调研组统一了国有土地资产管理的内涵，了解

了当前我国国有土地资产管理的进展，分析了存在的问题及

原因，明确了进一步加强国有土地资产管理的目标与原则，提

出了进一步加强国有土地资产管理的对策建议。现将有关情

况报告如下：

一、国有土地资产与国有土地资产管理的内涵

在各地国有土地资产管理的实践和探索中，由于认识角

度和认识程度的差异，各方面对国有土地资产和土地资产管

理的内涵有着不同的认识：有的认为，国有土地资产就是国有

土地产权人付出经济代价而占有的财产，因而对土地资产的

管理应按财产进行管理；有的认为，国有土地资产是一种资源

性资产，是土地经济属性的表现，土地资产管理也应按资源性

资产进行管理。

通过调研，调研组认为，国有土地资产是指国有土地产权

人（所有者、使用者、他项权利人）通过行使相应的土地权利而能够实现相应土地收益的土地实物和土地权利。本报告所称

的国有土地资产主要是指对于国有土地所有者而言。与其它

的资源性资产相比，国有土地资产有自身的特点：首先，土地

资产的所有权主体具有唯一性。我国实行的是社会主义公有制，国家是国有土地的唯一所有者，由国务院代表国家行使国有土地所有权，并通过法律授权，由市、县人民政府负责具体辖区内国有土地资产的具体管理职能。其次，国有土地资产的收益主要在市、县财政。1993年国发85号文明确，国有土地有偿使用收入是地方财政的经常性收入。1999年1月1日实

施的《土地管理法》明确，存量土地收益全部留于地方财政,对于新增建设用地，30%的收益上交中央财政，70%留地方。第三，土地资产价值量大。据2001年测算当年我国土地资产总

量约为25万亿元，远远超过其它国有资产。由于国有农地数

量少、价值量低，我国国有土地资产主要为国有建设用地，国有土地资产管理主要应以国有建设用地资产管理为主。

调研组认为：本报告所研究的国有土地资产管理是指国

家（由国务院行使所有权）以国有土地所有者的身份，将土地

使用权从土地所有权中分离出来，通过市场方式优化配置，充分实现资产价值，促进国有建设用地集约、高效、合理配置，实现经济、社会、生态的综合效益。我国国有土地资产管理的核心是加强和完善市场建设，充分发挥市场在国有土地配置

中的基础性作用，确保土地资产价值的实现。

二、国有土地资产管理与土地市场建设的进展

（一）国有土地资产管理与土地市场建设的回顾

我国土地资产管理和土地市场建设始于八十年代初期，

前一个十年，主要是推进土地使用制度改革，变无偿、无限期、无流动的土地使用制度为有偿、有限期、有流动的使用制度。十四大以后，土地资产管理进入了以市场形成土地使用权价

格为核心的全面建设土地市场阶段。

1、土地有偿使用制度改革阶段

改革开放之前，我国实行的土地使用制度是以无偿、无限期、无流动为特征的计划分配、行政划拨方式，土地没有价值，不能流动，土地资产管理和市场建设更无从谈起。随着改革开放的逐步推进，从1982年开始，在广州、抚顺等城市对工业、

商业等用地收取土地使用费，开展了土地商品属性的探索；1987年9月到12月，深圳市分别以协议、招标、拍卖三种方式出让三宗国有土地使用权，同年，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革的试点，我国开始了土地有偿使用制度改革的历程。1988年我国先后

修改了《宪法》和《土地管理法》，明确了土地使用权可以依法转让，标志着土地有偿使用制度开始确立。1990年国务院发

布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行

条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。相关法律的修改恢复了国有土地资产商品属性，标志着土地管理开始步入资产化管理的轨道。

2、土地市场建设阶段

土地有偿使用制度的建立推动了土地市场的形成和发展。1992年党的十四大决定全面建立社会主义市场经济体制，土

地资产管理和土地市场建设开始进入土地市场制度建设阶段。1994年颁布的《城市房地产管理法》首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，并具体明确了国有土地使用权出让、地价评估、公布和土地市场交易制度。1998年新修改的《土地管理法》和新颁布的《土地管理法实施条例》确立了土地用途管制制度和土地有偿使用制度，还首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。土地的市场化配置范围不

断扩大，有形市场建设的进展加快，市场中介组织开始独立发

挥作用，市场体系框架基本形成，国有土地资产管理体制基本

建立。特别是国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）下发后，土地收购储备制度广泛实施，经营性国有土地使用权招标拍卖挂牌出让逐步推开，协议出让和划

拨供地得到进一步规范，国有土地资产管理得到加强。

（二）国有土地资产管理和土地市场建设的现状

通过调研，调研组认为，经过80年代初期土地有偿使用

制度改革以来的不断摸索，我国国有土地资产管理从无到有，

从不成熟逐步走向成熟，现在已经基本建立了一套与我国社

会经济发展相适应的土地资产管理体制，重点围绕市场建设

这个中心，不断强化市场配置土地资源资产的基础性作用，取

得了较大的进展，主要表现在以下几个方面：

1、土地资产管理和土地市场建设的法律和制度基本建立，

政府调控土地市场的能力得到加强

一是结合土地资产管理和土地市场的发展状况，修订了

《土地管理法》，确立了新的土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地。

二是重新编制和实施了土地利用总体规划，强化了土地

利用年度计划。先后下发了《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第2号）和《土地利用规划实施管理工作若干意见》