完善我国地方政府融资平台公司监管对策研究

完善我国地方政府融资平台公司监管对策研究

戴传利

（安徽大学法学院，合肥 230039，中共安徽省委党校法学部，合肥 230022）摘要：我国地方政府融资平台公司在2009年3月份以后如雨后春笋般迅速发展起来，在对地方经济发展做过巨大贡献的同时，也受到很多非议，可谓功过参半。本文在分析地方融资平台公司功能的基础上，从分类清理、理顺与地方政府关系、增强债务信息透明性实行动态监控、完善担保制度等几个方面，提出完善我国地方政府融资平台公司监管若干建议。

关键词：地方政府；融资平台；功能；监管对策

Research on improving the financing Platform Supervision Countermeasures of local government in

China

DAI Chuan—lid

(Law School of Anhui University, Hefei 230039, law department, Anhui Provincial Committee Party

School of the CPC Hefei 230022)

Abstract: China's local government financing Platform in 2009 March after such as bamboo shoots after a spring rain as rapidly, made a great contribution to the local economic development and at the same time, also criticized by many, has mixed success. Based on the analysis of the local Platform financing function, clean up, straighten out from the classification and several local government relations, the implementation of dynamic monitoring, strengthening debt information transparency perfect guarantee system, improve the financing Platform regulation in China and some suggestions on the local government.

Keywords: local government financing platform； function；regulation；countermeasure

引言

自2008之后的近几年来，地方政府融资平台是理论上研究的热点问题之一。主要是因为 2009年3月份中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》引发的地方融资平台井喷式发展而引发的。一方面，大规模的地方政府融资平台为地方政府解决资金发展瓶颈起到重大缓解作用，另一方面，快速无序发展的地方政府平台也隐含着许多问题。这两个方面带来了理论上研究的高潮。理论上关于地方政府融资平台的发展方式、快速发展的原因、融资平台的性质、融资的方式、发行城投债、对地方经[基金项目] 国家自然科学基金项目（06LGLO020）;安徽省领导圈定课题（SLDQDKT12-17)

[作者简介]：戴传利（1971—），男，安徽定远县人，安徽大学博士研究生，安徽大学经济法研究中心成员，中共安徽省委党校法学部副主任、副教授。研究方向：经济法、诉讼法。

济发展的作用、存在的风险及防范、融资监管、债务管理、法律控制等方面的研究成果很多。一些学者对地方融资平台实现机制进行了梳理，如秦德安和田靖宇（2010）、吴海西（2010）、张刚（2009）、李娜（2009）、安丽（2007）等。[1]杨燕英、刘栓虎（2011）在从体制、法制、机制和监管等方面, 探析促进地方政府融资平台的健康有序发展的有效路径；刘亚莉（2011）分析地方政府融资平台存在的法律风险，并对其进行防范提出了建议；巴曙松（2009）对地方投入资平台快速发展及其存在风险进行了分析，提出了发行地方债券、增强融资平台信息透明、加强资金监管、探索地方财政破产、强化责任追究等方面建议；肖钢（2009）主张商业银行度地方融资平台贷款应该有保有压，区分地方融资的不同项目实施分类监管模式。梅建明（2011）在《关于地方政府融资平台运行的若干问题》一文中，指出地方政府融资平台与地方官员任职有关等；田华杰（2011）分析融资平台公司融资的借用还主体分离，造成监管困难问题；肖玉香（2010）提出地方政府融资平台采用股权投资基金形式；刘颖（2010）认为应该放宽法律约束，允许地方政府自行举债，减少政府对投融资平台的过度依赖；王晓曦（2010）认为投融资平台应该成为“具有独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体，”从而促使投融资平台经营的市场化、规范化；朱相平（2009）认为应当划定地方政府同融资平台与地方政府政府的责任边界，对地方政府融资平台的融资风险加强监管。

当然理论上的研究成果远远不止这些，难以一一列举。国外的研究成果更多是集中在对地方融资体制、地方政府城投债、借贷监管规则等方面。Peterson 在2002年关于地方政府融资和债券市场融资的亚洲发展银行会议上提交的论文“Bonds or banks? Building a Municipal Credit Market.”中论述地方政府信贷市场的两种主要模式：银行贷款和地方政府债券（美国）。Dillinger在2002年论文“Brazil: Issues in Fiscal Federalism”中论述了巴西地方政府债务危机的救助及资产重组方法；等等。

一、我国地方政府融资平台特点及其功能

(一)地方政府融资平台特点

我国地方政府融资平台经历了从探索建立到放手发展再到加强管理的过程，是近几年来理论上研究的热点问题之一。按照国务院“关于加强地方政府融资平

台公司管理有关问题的通知”(国发[2010]19号）规定，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。融资平台的真正大规模发展是在2009年3月份以后。[2]

地方政府融资平台具有以下特点：

第一，从我国地方政府融资平台的产生和发展过程来看，我国地方政府融资平台是我国城市化过程中政府行为的催生物。从“城投公司”、“市政公司”等地方政府融资平台公司的命名中就可以看出，这类公司承担的是城市化过程中城市投入、市政基础设施的投融资业务。从1987年上海市成立的负责上海市投融资项目的“久事公司”开始，到2009年地方政府为了为了解决国家4万亿投资计划中的地方配套资金2.82万元而导致的地方政府融资平台井喷式发展，无不与地方政府的推动有关。融资平台只是地方政府为了解决法律上无举债权和担保权等法律障碍而利用的替身，平台发展的最大推手是地方政府，其发展即受国家宏观政策的影响（比如，2008年下半年开始国家实施的积极财政政策和适度宽松的货币政策为平台发展提供了机遇），也与地方政府“快出政绩”的内在需求有关。

第二，从融资平台与政府的关系来看，融资平台从属于地方政府。其人、财、物、经营行为等都在地方政府的掌控之中，徒有公司之名，而法人资格的独立性不强。平台公司的董事长、总经理等都是政府任命的人员，很多人都是政府的办公室（厅）、财政部门或者国资委等部门的人员兼任，或者由政府任命的其他人员担任；融资平台的财务管理和资金使用也不是独立的，往往受制于地方政府意愿，地方政府财政主管部门、金融办、发改委、审计部门、监察部门可以对融资平台公司及其下属公司实行监督。平台本身注册的资产也来源于地方政府及其部门或机构等注入的土地、股权或者财政拨款等，即使有的平台公司通过股权转让

或者其他形式与私人资本合作，但其主要的资产还是属于国有性质，政府是其最大的股东，处于实际控制地位。

第三，从地方政府融资平台公司的运行来看，平台的功能主要体现在其“融资”功能上。其设立的目的就是政府为了解决市政建设、民生项目支出等资金不足的问题。所以设立之后，融资是其主要的工作。从所融资金的来源来看，平台的举债融资来源主要有两个途径：银行贷款和发行企业债券筹资。[3]地方政府融资平台大都以公司名义注册，但其并不是以盈利为目的。其真正的目的是满足绕开法律对地方政府举债权的禁止，以公司的名义进行融资，融到的资金再交由与其相关的政府或者部门投资使用，借、用、还是相互脱节的，在其贷款规模被压缩以后，又通过发债、信托等融资方式进行融资。信托融资是在国家强化对银行贷款监管以后而被许多融资平台公司所使用的融资方式，但这不是地方政府融资的主要方式，并且也被2012年四部委“关于制止地方政府违法违规融资行为的通知”所限制，只有在有关监管部门批准的情况下才能组织购买信托、理财产品。公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资的行为也被禁止。这些对地方政府融资平台公司的规范行为并非是想消灭地方融资平台，而是要把其融资功能纳入规范化管理，防止过度举债。

（二）地方政府融资平台公司功能

地方政府融资平台公司功能就是其在于政府、金融机构、社会建设和服务中等所表现出来的功效。我国地方政府融资平台公司就像一个舞台，其搭建是由政府推动和创设，成立以后就成为一个很好的演出舞台。地方政府、发改委、财政部门、金融监管机构、银行、项目主体、社会中介机构、平台公司自己等主体在这个舞台上都扮演着自己重要的角色。以“融资”这种行为为主线，合演一部色彩斑斓的经济剧本。当然，这只是个比喻，任何比喻都不能代替事务本身。我国地方政府融资融资平台公司运行毕竟是一个现实生活中的真实舞台，受国家宏观调控影响比较大，受行政权力干预比较多，受利益主体间的需求多元化影响，在我国城市化过程起到了重要的作用。

1.地方政府融资平台公司为地方政府在现有的法律框架下举债融资提供一个合法载体。我《国预算法》规定地方政府的财政平衡制度以及债券发行限制体现了立法者对地方政府负债行为的担忧；《中国人民银行法》和《贷款通则》也

把地方政府排除在借贷主体之外，《担保法》也不允许地方政府成为担保主体。这些规定给地方政府债务融资套上了法律的紧箍咒。在财权上收而事权下方的中央和地方关系中，地方政府承担了包括民生工程在内的大量事务。与此同时，城市化要求扩大配套的城市基础实施建设，这些投资大部分也由地方政府承担。

繁多的事权需要雄厚的资金支持为后盾，而一些地方的财政收入难以满足支出的需求。政绩的考核机制和社会的发展需求督促政府不能等到有钱后才才去办这些事情，负债发展成为地方政府必然的选择。举债权的法律禁止性规定和宏观政策的鼓励导致了地方政府债务融资平台从萌芽到蓬勃发展，2013年审计结果表明从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司举借占债务占45.67%，仍是主要的举借主体。融资平台公司债务余额增长较大，比2010年增加3227.34亿元，增长比率分别为22.50%。[4]地方政府融资平台不仅可以完成政府的债务融资的任务，还可以进行项目经营和管理，融资平台公司之间可以相互担保，一个融资平台公司融资可以为其他平台使用等等，不仅仅为政府融资解决了法律框架内障碍，也为地方政府进行预算外作业行为提供一个很好的避风港，地方政府的许多不规范行为都是通过融资平台公司进行的。

2、改善了城市基础设施建设

近10年来，我国城市化率约以一年一个百分点的速度增长。基本上形成了大中小城市与小城镇协调发展的格局，城镇总人口达到近5亿人。按照2050年中国达到中等发达国家水平，我国的城市化率到2050年必须达到70%～80%，这意味着在今后50年的时间内，中国的城市化率要以每年0.78%～1%的速度增长，每年约1000万～1200万人从乡村转移到城市。与居民生活直接相关的基本公共品，包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等公共需求会直线上升。根据2013年审计结果，政府债务用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87 806.13 亿元，占86.77%。

3、扩大了内需，为改善民生和生态环境保护提供了资金支持

2008年年底的金融危机影响了各国的经济发展，中国经济发展也受到了重大影响。为了应对危机，中国采取了相应的财政和货币政策。实施了投资“4万亿”的拉动内需投资计划，中央投资1.18万亿，地方政府配套2.82万亿，地方

的配套资金中大部分来源于地方政府融资平台公司的融资。据估计，2009年70%的基础设施建设投资的资金是地方政府通过设立融资平台公司从银行贷款筹集而来的。因而，地方政府的融资平台公司对保证项目资金的到位、及时开工、拉动其他方面的配套生产和提供就业等方面起到了一定的积极作用。对我国成功应对金融和经济危机、平抑经济波动发挥了重要作用。同时，地方政府通过融资平台公司所筹集的资金，许多也用于支持灾后重建工作。汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。

二、完善我国地方政府融资平台公司监管的必要性

我国地方政府融资平台公司为地方筹措资金，发展经济，改善城市基础设施可谓功不可没，但也受到颇多的非议，可以说是功过参半。对众多的地方政府融资平台公司如何处理？是一概“封杀”，还是继续保留，抑或做其他处理？理论上一些学者提出取缔地方政府融资平台公司的主张，还有一些主张保留和改造。实务中，从2010年的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称为《通知》）规定来看，对待地方政府融资平台公司的态度是分类处理、强化监管。如何处理地方政府融资平台公司不单纯是一个理论问题，而是需要亟待解决的现实问题。既要考虑眼前需求，又要考虑长远发展趋势，积极稳妥地处理。应该说国务院《通知》采取的处理方式是切中肯綮，比较可行的。但还存在以下问题：第一，措辞过于原则。“落实还款责任以后，对公司进行妥善处理”，何谓“妥善处理”？是注销？是改造？还是做其他处理？第二，该《通知》对地方政府融资平台公司的处理只是提出了原则性的指导思想，缺乏具体的操作性规定，哪一类融资平台公司保留为地方政府融资功能？融资的方式除了向银行贷款之外是否可以采用其他方式？第三，如果没有按照《通知》要求去做，谁来监督地方政府，怎么监督？要承当什么样的法律责任？等等，这些问题在后来的实践中都已经暴露出来。并在2013年的国家审计结果中得到了印证。

2014年4月30日，国务院日前批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，《意见》中提出建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这指出了融资平台公司发展的方向。但还只能算是宏观性的指导，具体剥离的方式、路径等语焉不详，剥离目标

实现之前必将有一个过渡阶段。其理由如下：第一，财政部2014年5月19日出台的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》中只规定10个地方政府享有自行发行债券融资的权，而其他地方政府没有被赋予债券融资权，其他地方政府如何融资？在对地方政府借贷和担保权限制法律规则修改之前，通过融资平台公司融资仍然是其主要渠道。第二，被赋予发行地方试点发行地方政府债券的地方政府发行债券额度是受到审批限额限制，根据国家财政部公布的资料，2014年试点十个地方政府发债数额为上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元，这些有限的债券发行权是不能满足各地方政府发展需要的。第三，地方地方融资平台公司所承担的社会公益性建设项目短期内很难完全从政府中剥离出来，后续的项目融资功能也需要继续保留，否则会造成半拉子工程。因此，完善地方政府融资平台公司监管仍然有现实必要性。

三、完善我国地方政府融资平台公司监管建议

完善地方政府融资平台监管是一个系统的工程。涉及到的监管主体很多，国家层面包括国务院、财政部、发展改革委、人民银行、银监会、审计部门等；地方层面包括地方政府的上级政府及其相关职能部门、地方政府、地方政府财政、发改委、金融监管部门、地方审计、地方工商等部门。监管的内容也比较广泛，从融资平台公司的主体资格到融资过程及其资金使用、债务登记、风险预警等，环节较多，内容贯穿于融资平台融资行为的事前、事中和事后。面对如此复杂的监管系统，不能眉毛胡子一把抓，尚需分清轻重缓急，当务之急，笔者认为要做好以下事情。

（一）进一步对地方政府融资平台公司进行分类清理

国务院《通知》下发之后，各地展开了对地方融资平台公司进行清理活动，但由于各地把握的宽严尺度不一，加之地方政府对融资平台存在一定程度的依赖性等原因，有的地方政府并没有完全按照《通知》精神进行对地方政府融资平台公司进行分类清理。根据2013年6月审计署公布的审计结果，在国务院下发《通知》之后，......融资平台公司退出管理不到位。2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债

务或继续承担公益性项目的建设融资任务，2012年底政府性债务余额为7414.83亿元，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。[5]笔者认为，对地方政府融资平台公司清理的任务不能单纯地交给地方政府，建议由上级政府负责对地方政府融资平台公司负责清理。地方各级政府可以成立“地方政府债务融资平台公司清理小组”，负责对下级地方政府融资平台公司进行分类排查。首先，对于符合“退出类平台”公司，要责令下级地方政府在明确债务承担主体后，注销这些平台公司。其次，对于承担地方政府公益性项目融资、建设、运营任务的融资平台公司，要按照《通知》要求精神，把为地方政府融资任务与其他业务分开，其偿债责任应该由地方政府财政承担，平台公司继续保留，承担该项目的建设、运营任务。由于该项目本身没有稳定性的经营性收入，所以其后期运营的费用也应该纳入到地方政府财政预算范围内，项目建成后建议把平台公司进行非公司化改造，否则就会出现徒有“公司”之名，而无“公司”之实。

再次，对于为了公益性项目融资并且以稳定经营性收入（或者自身其它收益）偿还债务的地方政府融资平台公司，要按照《通知》要求以公司法为依据完善公司治理结构，计算成本和收益。该类融资平台公司继续承担地方政府债务融资功能？笔者认为该类公司可以继续承担为地方政府债务融资功能。可以以其特许经营权、收费权、项目资产等作为抵押向银行贷款，确保项目建设和运营的后续资金需要。在实践中，一些融资平台公司发行城投债券，类似于美国的市政债券，为公益性项目融资的一种方式，该种方式融资应该需要立法限定资金用途、规范发行程序、确定偿债保障等。

第四，承担非公益性项目融资的地方政府融资平台公司，应该按照公司法规定的公司类型进行改造，与地方政府进行剥离，不应该再承担为地方政府融资的功能，按照市场化公司运营模式经营，完善公司法人治理结构，自负盈亏，自担风险。该类公司发行债券应该符合《公司法》和《债券法》的规定，发行的债券完全为企业债券性质，与市政债券截然不同。

（二）理顺地方政府融资平台公司与地方政府的关系

许多地方政府隐性债务都是潜伏在融资平台公司当中，地方政府与融资平台之间具有连体式的亲密关系，欲对地方政府债务融资行为规范化管理，需理清

地方政府与融资平台公司的关系。实践中，融资平台公司是由地方政府出资设立的，其负责人多是地方政府委派的人员，融资平台公司的运营行为也多由地方政府决定。随着对地方政府融资平台公司分类清理后，除了上述“退出类”融资平台公司之外的其他三类平台公司都应当与地方政府剥离开来，其由地方政府出资形成的公司资产应该作为国有资产，交由国有资产管理部门代表政府部门行使所有权人权利，确保国有资产保值增值。引入社会资本参与融资平台公司进行股权结构改造时，必须保证国有资产不能流失。对地方政府已经形成的债务进行分类登记，划清责任，该由地方政府财政承担还债义务的，要纳入到地方政府财政预算支出范围；以公益性项目本身产生受益作为偿债担保或者来源的，应该严格执行借贷合同约定，由项目产生的现金流偿还债务。因非公益性项目融资产生的债务应该由融资平台公司偿还债务，合同另外约定由地方政府承担偿还义务或者由地方政府担保的，根据合同法及其他法律、法规规定，地方政府在合同有效范围内承担偿还责任，合同无效的按无效合同处理。

（三）增强融资平台公司债务信息透明性，实行动态监控

对地方政府融资平台公司债务的管理主要包括两个方面：存量债务和新增债务。国务院《通知》对融资平台公司向银行金融机构贷款提出“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理。对融资平台债务打开、核对是对存量债务的信息探底，做到“摸清底数，心中有数”。这为建立地方政府融资平台债务信息管理系统、统计报告和会计核算奠定了基础。在掌握融资平台公司存量债务的前提下，才能根据平台公司的资产与债务总量对比中来决定是否对融资平台进行新的贷款业务。《通知》对加强地方政府融资平台公司融资管理和金融机构信贷管理提出了很好的要求，为构建对地方政府债务融资监管法律框架提供了很好的实践经验。

融资平台公司的债务是一个不断变化的数值，要在偿债率、负债率等债务规模数值建立和完善之后，结合这些数值目标对融资平台公司债务加强动态监控成为一种必要。动态监控的目标是把融资平台公司债务总量控制在安全要求值范围内，为风险预警机制作用的发挥准备条件。

（三）完善平台公司融资担保制度

在财政能力成为一个问题的背景下的增加的贷款，必须在未来的权力分散一

些物业税。收入和资产担保机制的运用将有助于确保未来的贷款和实施区域发展预算的干预和违约或者破产立法也大大有助于这方面保障。[6]在融资平台公司的融资实践中，由于银行为了扩大自己的业务量以及对融资平台公司背后的地方政府信用的笃信，金融机构对融资平台公司贷款风险防范措施往往被疏忽。如何对融资平台公司贷款给银行机构形成的债权进行“整改保全”？对融资平台公司融资债务增信的重要方式之一是要求融资平台公司为自己的贷款提供担保。这种担保主要有四种形式：融资平台公司项目资产抵押（质押）、项目收益权（收费权、特许经营权等）质押、地方政府保证、其他公司担保。融资平台公司资产可以分为可以分为可抵押资产和不可抵押资产。法律、法规禁止成为抵押物的公共资产不能作为抵押财产，否则抵押合同无效。融资平台公司以项目收益权（收费权、特许经营权等）进行质押担保的，是否有效关键看质押权本身性质是否具有专属行政机关行使，如果不是专属行政机关行使的权利（力），只要借贷双方同意便可以成为质押客体。随着我国社会管理模式的创新，许多传统意义上专属于行政机关行使的权力，可以让渡给社会其他主体行使，出现了行政权社会化现象。随着行政权社会化范围的扩大，可以作为质押权的客体范围也在不断地扩大。让社会资本参与融资平台公司之后，可以把一些公共产品、准公共产品等供给主体社会化，有利于提高社会资金的使用效率，降低行政管理成本，更多地满足人们的公共需求。

地方政府能否为融资平台公司债务融资提供担保？根据我国担保法规定，除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外，国家机关，包括地方国家机关不得为保证人。以公益为目的的学校、幼儿园、医院等事业单位、社会团体也不得为保证人，为实现公益目的教育实施等公益性财产也不得作为抵押对象。但实践中，地方政府把这些资产注入平台公司，违法、违规提供担保、变相提供担保的事情却屡见不鲜。国务院《通知》也命令禁止地方政府违法、违规为融资平台公司提供担保，但根据2013年6月审计署公布的审计结果，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保仍有3359.15 亿元；仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71 家融资平台公司，涉及金额544.65 亿元。[7]一面是法律、文件明确禁止，另一面是地方政府冒险顶风作案，何也？这不得不让我们反思其中原因。笔者认为究其原因有

三，一是地方政府有为融资平台担保的现实需求；二是我们对地方领导考核指标过分追究经济性；三是法律后果设定和责任追究机制不够严厉。既然现实又需求，就要在需求与监管之间寻求某种平衡。融资平台公司融资的目的很多是为了发展地方公益性事业，满足社会公共产品需求，为公共服务均等化做出了很多贡献。这些是地方政府职能之所在，应该是地方财权范围内要做的事情，所以从逻辑上讲，地方政府应该为社会提供公益性事业的融资平台公司债务负责。在法律上应该调整担保限制性规定，允许地方政府在符合规定的条件下为融资平台公司债务融资提供担保，把这种担保范围纳入到地方财政预算范围，对于所担保的公益性债务融资承担最终偿还兜底责任。正如有的人提出的，地方政府可以为融资平台公司发债提供担保, 但需要符合一定的规定, 比如地方政府总担保额必须小于其收入的一定比例, 以及单个城投公司从一个地方政府获得的担保额不得超过该地方政府对所有城投公司和担保额的一定比例。[8]地方政府融资平台进行股权多元化改革之后，地方政府只以出资额为限对融资平台公司债务承担有限责任。

融资平台公司以地方政府注入的土地作为融资担保的有两个问题需要解决。一是土地使用权主体是谁？如果是地方政府融资平台公司享有所有权，那么使用权的取得方式是什么？二是以土地作为融资借贷抵押，其价值如何计算？从现实的操作来看，地方政府多是把土地无偿注入地方政府融资平台公司，以土地的预期增值后价格进行抵押融资。这就增加了土地融资的财政和金融风险。这个问题也引发了国家的关注。2003年，我国中央政府要求银行金融机构贷款给地方政府时不能以基础实施建设后预期土地价格进行评估，而应该以土地抵押时的当期市场价格进行评估抵押，但这些规定在多大程度上得到地方政府的遵守？为此，需要改变地方政府为融资平台公司注入土地的方式，把融资平台公司从地方政府剥离后，地方政府不再对融资平台公司注入土地使用权，过去注入的按照市价评估确定价值后为转化为地方政府在融资平台公司的股权。融资平台公司要想获得新的土地使用权需经过公开拍卖程序而获得，可以确立同等价格条件下，融资平台公司优先规则（基于其公益性目的）。融资平台公司以划拨方式取得土地使用权的必须符合土地法等规定的划拨使用权条件。融资平台以土地使用权进行抵押借贷的要按照土地的当期价值评估。当然，即便是按照当期价值评估，土地价格可能会随着房地产市场的变化而贬值，所以，尚需建立相应风险预防制度。刘琍琍

提出的短期内可行的改革方案很有讨论价值，包括对由土地及其他固定资产抵押的银行贷款进行风险评估, 为土地交易收入建立土地信托或特别基金, 并禁止将卖地或土地租赁收入转变成当期预算。她认为从中期来看,更多有挑战性的改革包括: 土地资产管理、规定抵押/贷款比率、将土地融资与中期财政规划和资本预算关联起来。[9]

[1]刘艳华洪功翔.地方政府融资平台实现机制研究述评[J].财政研究，2011.06

[2]2009年3月，中国人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这个规定迎来了地方政府融资平台发展的春天。

[3]根据2011年6月1日晚间央行发布的《2010年中国区域金融运行报告》公布的关于地方政府融资平台贷款的专项调查结果显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008 年年末增长25%以上。

[4]审计署.第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果, https://www.360docs.net/doc/11925705.html, 2013-6-10

[5]审计署.第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果, https://www.360docs.net/doc/11925705.html, 2013-6-10

[6]BLANE D.LEWIS. Local Government Borrowing and Repayment in Indonesia: Does Fiscal Capacity Matter? World Development.2003.Vol.31, No.6

[7]审计署.第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果, https://www.360docs.net/doc/11925705.html, 2013-6-10

[8]参见田黎明.我国地方政府债务问题及对策研究[D]，湖南大学法律学，2011

[9]刘琍琍.地方政府债务融资及其风险管理[J].北京：经济研究，2010（46)