地方政府融资平台贷款的风险评估与控制

地方政府融资平台贷款的风险评估与控制
文章主要论述了在国家保增长、扩内需政策背景下，政府融资平台贷款规模急剧扩大的情况下，从银行角度分析了其所蕴含的六种风险表现形式，并提出风险防范措施。

标签：政府融资；平台贷款；风险；防范
1 引言
为应对全球金融危机，2008年底国务院出台了4万亿元经济刺激计划。

人民银行和银监会2009年联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府吸引银行等金融机构对中央投资项目进行信贷支持。

于是各级地方政府通过划拨土地、股权、规费等资产，积极建设各种类型的政府投融资平台。

地方政府的投融资平台的迅速增长导致银行贷款额的迅速膨胀。

就此出现了两种声音，一些学者认为多年的经济增长提升了地方政府承担债务的能力，地方投融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象；而另一些经济学者则视地方政府投融资平台为洪水猛兽，呼吁银行应停止对其发放贷款。

因此如何正确识别政府融资平台贷款的风险及采取有效措施控制其风险是摆在政府和金融机构管理者面前具有重要意义且亟待解决的现实问题。

2 政府融资平台贷款概况
按照银监会的定义标准，地方政府融资平台公司是指，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

近年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。

据统计，目前全国约有3000多家各级地方政府资平台，贷款总额逐年攀升。

在2013年年度监管工作会议上，银监会主席尚福林指出地方政府融资平台贷款余额为9.2万亿，占到银行业贷款余额的13.8%。

3 政府及银行监管部门对地方政府融资平台的政策
融资平台举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，银监部门已经意识到其不可忽视的风险隐患。

国务院2010年发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件，提出了要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

同年，财政部、发改委、人民银行和银监会四部委联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件，对国发〔2010〕19号文件提出的工作要求进行细化和落实。

在随后的两年中，银监会连续发布了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的
通知》（银监发〔2011〕34号）文件，明确地方政府融资平台贷款要“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台风险监管工作；以及《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）文件，明确各银行业金融机构要遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的总体思路，以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖率为抓手，继续推进地方政府融资平台贷款风险化解工作。

温家宝同志在2012年的十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时表示，将进一步清理规范地方政府融资平台公司，坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺；在2013年的十二届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出，要加强地方政府性债务全面审计和地方政府融资平台管理，有效控制经济运行中的风险隐患。

可见，地方政府融资平台贷款的风险已不容忽视，各方都在积极探寻有效的解决方式。

4 地方政府投融资平台贷款存在的风险
4.1 关于融资平台的制度风险
政府融资平台公司是代表地方政府对金融机构进行融资的特殊公司，因此企业法人和高层管理人员大多有当地政府官员背景，企业管理经验不足，管理不规范，缺乏投资风险控制机制，法人治理结构不完善。

此外，制度风险还体现在，政府融资平台贷款“借、用、管、还”四个主体的不一致。

政府融资平台的基本职能是当作地方政府的融资工具，负责资金筹措和对施工单位的拨付，资金使用部门实际为当地财政部门或者是项目建设单位的统筹使用和管理。

由于公益或准公益性项目多，政府融资平台的盈利主要依赖政府为平衡项目现金流而明确给融资平台进行收储和整理的土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。

在项目建成后，往往又新设立一个新公司负责项目以后的运营和维护。

政府融资平台在项目建设、收益分配、债权债务等方面缺乏独立自主性，且借款主体和用款主体不一致，因此当发生还款困难，当地政府又不代偿，势必影响银行金融机构信贷资金的安全。

4.2 关于融资平台客户的信贷评估风险
对政府融资平台客户调查不深入。

在当今金融同业竞争激烈的情况下，具有强大政府背景的政府融资平台误用质疑的被金融机构视为优质客户。

在对政府融资平台进行调查评估时，一是评估人员认为在地方政府的大力支持下，还款来源有保障；二是融资平台承接项目多为非盈利项目，公司运营资金来源基本为政府补贴收入，因此无法套用一般公司的资产负债结构和经济评价指标衡量资产质量，容易降低准入门槛，导致过度授信的发生，存在较大的风险隐患。

4.3 关于融资平台贷款的担保措施风险
由于政府融资平台项目基本为当地城乡基础设施建设，贷款金额较大，因此能够为其贷款提供保证担保的企业较少，担保措施主要为收费权质押、土地使用权抵押。

当项目的第一还款来源无法实现或无法足额偿还贷款本息时，担保权利能否实现就成为银行资产保全的重要因素。

而实际上，土地使用权抵押的风险是很大的。

土地使用权抵押权利的实现包括多种不可控因素，这些因素影响了银行评估者和决策者对土地使用权价值的确定，同时也对通过处置土地使用权来达到资产保全产生很大影响。

土地使用权价值是体现在完成征地拆迁和土地收储平整之后的市场价值，是在正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的现值总和。

银行实现担保价值的过程中，会面临很多步骤和影响因素，其中主要包括对用地规划实施调整（如原为划拨用地）、土地的征地拆迁和平整、土地的出让、土地出让收入的归属和划转等，此外还有土地整治资金成本的核定和土地出让市场容量，这些因素会直接影响到真正实现土地的使用权价值，进而影响到银行资产保全工作的开展。

4.4 关于融资平台贷款的期限风险
政府融资平台贷款的期限较长，到期安全回收的不确定性增强。

目前，政府融资平台贷款的期限以长期为主，大部分在5-15年，有的甚至20多年。

贷款期限较长增加了到期安全回收的不确定性，一是目前一届政府的任期是5年，本届政府任期内贷款尚未到期，没有还款的压力，在政府缺乏偿债责任机制的情况下，下届政府也缺乏还款的动力；二是如果在贷款期限内出现国家政策调整，则对贷款的偿还会造成重大影响。

4.5 关于融资平台贷款的资金监管风险
政府融资平台贷款资金容易被挪作他用，监管存在难度。

政府融资平台的建设资金普遍由地方财政或项目建设主管单位统一调度管理。

当地同时开展的项目较多，资金不得不在不同银行间的账户进出频繁，而且资金用途大多相同，加之与各关联公司往来密切，因此对信贷资金是否真的使用在本项目上的监管很有难度。

2009年国家审计署对地方政府融资平台贷款的资金使用情况进行了审计，并在随后出台了“实贷实付”的政策要求，但在操作中较有难度，因此据调查了解基本在打折扣执行。

政府融资平台资金的使用以地方政府的意志为转移，存在信贷资金被挪作他用的可能。

5 防控政府融资平台贷款风险的对策
5.1 政府和银监部门都在纷纷出台相关文件，规范政府融资平台贷款业务，但还仅仅是针对已经暴露出的问题进行查漏补缺，没有制定一套系统完整的法律法规。

目前，当务之急是尽快出台投融资法律法规，使业务的开展合法合规。

需要明确规范的事项内容应包括但不限于：项目运作模式、项目投融资主体、业务范围、运作内容、债务的偿还、资金流程监管、风险补偿措施等方面的规范。

5.2、将各投融资平台打造成为真正自主经营、自负盈亏的独立法人
一是不要再向融资平台派高管人员，不再以行政手段干涉企业的经营管理。

政府或政府的相关机构履行出资人的职责，制定战略调整方案和监管职能，按出资比例享有资产收益和参与重大决策的权利；二是国有资本对公司的债务承担有限责任，实现行政权与资本运作分离。

融资平台应着力于的国有资产的经营管理，通过公司化的运作模式，坚持以市场为导向，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化企业制度，完善法人治理结构。

5.3 金融机构应加强与政府相关部门及政府融资平台及金融机构之间的沟通，全方位了解负债状况，分析偿债能力
对地方政府及其融资平台准确的融资规模，目前从公开的渠道中看，不同部门给了不同的答案。

金融机构获取地方政府负债状况和偿债能力情况的信息不够准确，这给金融机构真实、全面评估地方政府的整体债务水平带来了困难。

通过加强与政府部门、融资平台其他金融机构的沟通，密切银政、银企、银银之间的关系，深入了解政府的财政收支、融资模式、贷款规模、偿还能力及融资平台的经营管理状况，研究分析应采取的对策及措施。

5.4 严格政府及融资平台的信贷调查评估，防范过度授信风险
金融机构应详细规范政府融资平台贷款的授信操作，建立以当地政府负债状况为基础、融资平台经营状况和承建项目为依据的准入标准，对还款来源和信贷风险的评估要从严掌握，适度授信。

通过分析地方政府财政收支情况，发现存在超出实际负债能力举债的，应采取有效措施控制授信规模；通过人民银行征信系统查询，发现在银行同业间的整体负债额度已超过合理范围或项目授信总额度已超出项目总投资的，不得给予新增授信支持，对存量额度要逐步压缩。

5.5 加强对政府融资平台贷款的风险担保措施，努力降低信贷资产损失的可能性
一是在选择担保措施时，应与政府融资平台的信用风险情况相匹配，对于信用不好的客户，应选择容易变现的抵押物和现金流充沛的权利进行抵质押；二是新增融资平台贷款担保措施要严格执行财政部、发展改革委、人民银行、银监会2012年12月24日发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）文件要求，坚决禁止地方政府违规担保承诺行为；三是对于存量贷款中担保措施主要依赖财政担保、人大承诺函等需要整改的贷款，应追加充足有效的担保措施保障债权的实现。

5.6 按照还款来源的资金回流情况，确定贷款期限
因政府融资平台贷款主要用于基础设施建设项目自身不产生受益或受益很少，项目还款来源大多为政府专项补贴资金或项目区域内的土地出让及公司名下的土地转让收入。

项目能否按时还款与项目建设和运营关联不紧密，而受政府意
志影响较大，因此贷款期限应以3-5年为主。

参考文献
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