我国地方政府融资平台风险及防范

我国地方政府融资平台风险及防范

作者：郭攀可

来源：《合作经济与科技》2018年第01期

[提要] 本文论述我国地方政府融资平台产生的时代背景及发展现状，立足于地方基础设施建设的投融资环境中不同主体的视角，分析融资平台风险传导机制及可能导致的连锁反应。按照分主体防治的思路，提出厘清地方政府与融资平台的边界、创新融资平台盈利模式、规范商业银行贷款行为等具体的风险防范措施，以期维护新常态下我国金融安全和宏观经济平稳运行。

关键词：经济新常态；地方政府融资平台；风险成因；风险防范

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2017年10月19日

一、引言

我国地方政府融资平台经营运作中存在的风险问题由来已久，而伴随着全国范围内掀起的城镇化、工业化浪潮，这一问题显得格外突出，从而引发社会公众的广泛讨论；但与此同时，受某些内部或外部因素的影响，致使三大主体之间违规操作、政治寻租、债台高筑的现象屡见不鲜。

从内部因素而言，由于融资平台成立之初的目的是承担城市公共基础设施的维护及建设工作，因此注定了其经营范围更多是非营利性、惠民性的项目，从而存在投资回收期长、盈利能力较低、现金流量少等天然的特性。

从外部因素而言，其注册资金主要来源于各级地方政府的财政拨款、补贴及相关配套款项，导致在经营过程中对政府财政产生较高的依赖性。当政府财政收入因区域内宏观经济走势低迷而减少时，势必会反过来影响融资平台还本付息及进一步获得贷款的能力。在内外部因素的共同作用下，导致了融资平台债务风险、信用风险的上升。

由于地方政府融资平台的风险问题引人关注，国内不少学者对这一领域展开了研究，较多的学者采用了定性分析法对这一问题进行论述。曹红辉（2010）认为地方融资平台的风险成因可概括为：公益性与收益性项目不分、欠发达地区融资平台设立过度、各地财政能力高估以及地方政府对其注资过少，并分别从短期和长期内提出了预防与控制地方融资平台系统性风险的措施。吴蔚等（2012）将地方投融资平台面临的风险划分为以融资风险、经营风险为主的内部风险和以财政体系风险、银行信贷风险、金融系统性风险为代表的外部风险，并根据不同风险种类提出相应的防范措施。刘兆云等（2011）针对地方投融资平台的风险，提出了要强化行业管理、重申投融资平台使命、拓宽投融资渠道以及建立投融资机构绩效评价体系等风险防范措

施。阮佩婷（2013）则应用因子分析法对某中部国家级高新区2006～2011年债务水平进行实证分析，并得出该高新区融资平台债务在某些年份存在严重风险的情形。在现有研究成果的基础上，笔者将对地方投融资平台风险的成因及其在经济发展新常态下的现状进行论述。与此同时，立足于地方政府、融资平台以及商业银行三大主体分析由融资平台引起一系列风险的传导机制、危害程度及防治措施。

二、地方政府融资平台形成原因及现状

（一）分税制改革下地方政府财权与事权的失衡。改革开放以来，中央政府通过下放各项经济管理权力给地方以及国有企业等手段，在一定程度上调动了地方政府在辖区内兴建公共工程、出台优惠政策、发展经济、吸引外资落户的积极性，这些举措导致了地方政府财政收入实现了飞速增长；但与之相反，受当时不合理财税制度的影响，各级地方政府攫取了改革开放经济腾飞带来的绝大部分国民收入，从而导致中央政府财政收入占GDP比重及其占整个政府部门财政收入的比重迅速下跌，致使“强地方、弱中央”的财政收入分配局面长期存在，使中央政府调控全国宏观经济的有效性大打折扣。

这一情况在20世纪90年代初愈演愈烈，曾一度发生中央政府财政“入不敷出”而不得不向地方政府借钱的情况，严重影响了中央政府职能的有效行使。因而分税制改革被提上了历史的议程。通过划分中央税、地方税以及中央地方共享税的方式，实现了财政收入的重新分配。分税制改革在一定意义上增加了中央政府收入从而使其能更好地行使全国性职能，但这一变革也造成了地方政府财政收入在政府财政收入占比的下降。与此同时，地方政府由于仍然要承担发展地方经济、促进基础设施投资建设等重任。财权与事权的失衡使得地方政府“巧妇难为无米之炊”：财政收入占比的相对下跌掣肘了地方政府各项职能的有效发挥。

（二）预算法对地方政府举债行为的限制。在财政体系内部实施分税制改革之际，1994年第八届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》对地方政府的举债行为进行了明确的限制，两相比较之下，一方面地方政府承担着发展经济、投资建设城市公共基础设施等重任；另一方面分税制改革后其税收来源减少，与此同时又不能依靠发行地方政府债券筹集建设资金。

那么，对于地方政府而言，能否探索出一条在不违背预算法的基本前提下，在促进地方经济发展的同时，又能有效缓解地方财政收入“捉襟见肘”的路径呢？答案是肯定的，地方政府融资平台这一特殊的投资主体应运而生。一方面融资平台带有浓厚的官方色彩，虽然其在法律上具有独立法人资格，但经理层大多由原地方政府各相关部门官员担任；另一方面地方政府融资平台设立的目的是承担起辖区内市政建设等微盈利或非营利性项目，必须依靠政府财政的大力支持，从而注册资金主要来源于地方政府划拨土地、规费、股权等形式。自融资平台诞生之日起便对地方财政高度依赖导致当其出现亏算时，地方政府承诺会财政兜底，使其在承接各路投资建设资金时便无后顾之忧。因此，融资平台的实质是地方政府进行基础设施投资建设职能延伸的派生机构。一方面由于其具有独立的企业法人资格而不属于地方政府职能部门，从而便能不受预算法约束而较为自由地进行贷款或发行债券大规模筹集资金；另一方面由于其产生之时

便具有半官方性质，这意味着当其还款能力不足时有地方政府财政收入兜底，低违约风险导致商业银行普遍倾向于向其发放贷款。

这一融资机制的创新看似能够“一石三鸟”：地方市政设施、人居环境改善；投资硬环境优化从而吸引新一轮投资商落户本地；区域经济增长带来地方政府财政收入水平的提高。但这一良性循环只能建立在地方经济能够平稳快速增长的基础之上，一旦这一基本条件不被满足，势必会导致地方政府财政收入下滑，从而无法填补融资平台债务的漏洞、商业银行出现大量呆坏账等一系列连锁反应，进一步对区域内经济产生严重的破坏。与此同时，为了控制风险波及的范围、爆发的程度，中央政府势必会采取一定的措施进行干预。因而，融资平台巨额债务的最终承担者就转嫁给了中央政府，进而对全国范围内金融安全、实体经济造成恶劣的后果。

鉴于此，全国人大常委会对旧预算法进行了修订，其中第三十五条明确规定了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”、“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”等内容。与旧预算法相比，新预算法虽然允许地方政府建设投资类资金可举债筹措，在一定程度上减缓了融资平台借债的压力，从而在增量上控制了债务规模的进一步扩张；但另一方面通过限制地方政府为其提供担保，实际上也阻碍了融资平台从商业银行获取贷款的能力。

（三）地方政府官员晋升锦标赛引致的“投资热”。地方政府之所以热衷于扩大财政支出用于城市基础设施建设，一方面是基础设施建设投资回收期长、盈利性弱、风险高等固有缺陷导致私人资本不愿意参与其中，因而地方政府必须承担此项职责；另一方面则是在地方政府推动辖区内投资硬环境改善进程中，对私人资本投资带来显著的“挤入效应”，从而进一步推动区域内经济增长。此外，改革开放以来，地方政府官员的升迁与地方GDP增长速度直接挂钩，从而诱使其在建设投资硬预算下会另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台的模式间接获得各路资金从而满足区域内基础设施投资的资金需求。周黎安（2007）指出“从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的‘晋升锦标赛’模式是理解政府激励与增长的关键线索之一”、“晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，而其本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，而不依赖于政治体制的巨大变化”。由此可见，自中央政府以下的各级地方政府官员均面临着升迁激励带来的激烈竞争压力，这一激励模式使其普遍具有扩大投资建设类资金倾向。

三、地方政府融资平台风险分析

（一）地方政府面临的财政收入风险。融资平台具有半官方属性，故而当其经营运作过程中面临还本付息的困境时，地方政府往往会通过财政补贴的方式对其予以补偿，因而财政收入是否足以偿还融资平台债务就尤为重要。与此同时，地方政府往往会通过各种方式对融资平台举债行为提供担保，一旦财政收入受宏观经济增速下滑而面临长的瓶颈时，便会加大融资平台的债务风险；与此同时，“土地财政”成为地方财政收入的重要来源之一。一方面地方融资平台通过大规模进行市政建设、公共设施投资等措施吸引国内外投资商落户本地，从而在带动地方