第5章领导体制和领导结构
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第二，行政领导层次(levels)与领导幅度(scopes)； 第三，行政领导权限(power)和责任(duty)的划分； 第四，行政领导体制的构成要素(inscape)（决策中心 decision center、咨询系统consultation system、执行 系统executive system、监控系统monitoring system 和信息反馈系统information feedback system）
张居正：“天下之事，虑之贵祥，行之贵力，谋在于众，断在于独。”
混合制，又称委员会和首长并立制，是指行政组 织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部 分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。其 基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会， 又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委 员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首 长个人行使。 １．混合制的 优点。可同时兼有首长制和委员会 制之优点，而避免二者之弊端。既利于权责集中 统一，又便于集思广益；既可避免个人独裁，又 可避免无人负责。 2．混合制的 缺点。若运用不当，则会同时兼 有首长制与委员会制之弊。一方面是个人专断， 以权谋私；另一方面则权责不清，争功倭过。
(三)完整制与分离制
根据同级各行政机关接受上级领导机关指挥的数额多少所做的 分类。 1.完整制。也称“一元统属制”，俗称“一元化领导”。它是 指同一层级的各个行政机关或同一行政机关的各部门，所受上级 直接指挥与控制的权力，完全集中在一个行政首长或者一个行政 机关的体制。 优点:上下一致，职责明确，便于统率全局，促进合作协调； 缺点:由于下级对于上级的依赖性，缺乏自主性，难以形成反 应迅速、雷厉风行的工作作风。 2.分离制。也称“独立制”、“多元化统属制”，俗称“多元 化领导”；它是指同一层级的各行政机关或者同一机关的各部门， 分属于两个以上平行的或者双重的行政首长、行政领导机关的体 制。 优点:权力分散，各单位能够较灵活地根据需要开展工作； 缺点:由于权力分散，易于出现政出多门，各自为政,工作重复 的弊端。
领导体制就是指领导系统上下左右之间的权力划分以
及实施领导职能的组织形式和组织制度。行政领导体制是 各个行政领导职位或行政组织之间制度化的权责关系。 组织内不同层级的权限；组织机构的设臵、领导活动的 程序与方法；不同组织层级间的相互关系。
二、行政领导体制的内容
第一，行政领导组织结构(organization structure)；
第二节 领导的结构
一、什么是领导结构？ 领导结构是领导体制的一个组成部分，是领导活动得 以开展的框架体系。它是指表现领导组织各部分排列顺序、 空间位臵、聚集状态、联系方式以及各要素之间的相互关
系的一种模式，是执行领导任务的基本体制。
正式与非正式
二、正式组织领导结构类型
组织领导结构是随着生产力和社会的发展而不断发展 的。常见的组织领导结构类型主要包括直线制、职能制、 混合制、事业部制、超事业部制、矩阵结构、多维立体结 构以及委员会制等形态。
周恩来：中共中央副主席兼国务院总理和全国政协主席；
朱德：中共中央副主席兼委员长
陈云、林彪：中共中央副主席兼副总理； Hale Waihona Puke Baidu小平：中共中央总书记兼国务院副总理。
16大以后中共中央政治局9大常委其他任职情况：
胡锦涛：中共中央总书记、国家主席、中共中央军委主席、 国家军委主席 吴邦国：全国人大常委会委员长 温家宝：国务院总理 贾庆林：全国政协主席 曾庆红：中共中央书记处书记 黄 菊：国务院副总理 吴官正：中共中央纪律检查委员会书记 李长春：无 罗 干：中央政法委书记
各事业部有各自独立的产品、市场，实行独 立核算。各事业部在经营管理上拥有自主性和独 立性
最大特点是“集中决策，分散经营”， 即在集权领导下实行分权管理。
优点：最高领导层摆脱具体的日常管理事务，有利于集中 精力做好战略决策和长远规划，提高了领导的灵活性和适 应性，有利于培养和训练领导人才。
缺点：由于机构重复，造成了管理人员与费用的浪费；各 事业部之间人员互换比较困难，相互支援较差；部门主义、
它是党的一元化领导在人际关系方面的具体展开，它与党的一元 化领导的体制同时存在。
由于国家机构与党的领导组织在人员上是重叠的，所以党对国 家政权机关的领导不仅仅体现为组织领导，即政治局对国家主席、全
国人大、国务院的领导，而且体现在人对人的领导上。
50年代末期政治局常委：
毛泽东：中共中央主席，中央军委主席；刘少奇：中共中 央副主席兼国家主席；
1.直线制
直线制组织结构由马克斯韦伯提出，是最早、最 简单的一种组织领导结构形式，有时也称做军队式结构， 具有集权的特征。
“层级结构” 的特征：
第一，分工和专业化 ；第二，明确规定职权、等 级制度；第三，有明确的规章制度；第四，不受个人感 情的影响，是根据制度办事；第五，人员的任用，必须 完全根据职务的要求，公开考选；第六，明文规定升迁 和薪酬制度，必须以人员的服务年资和工作成绩为标准。
“党委领导，政府负责”体制。 党的领导是集体领导，各级各类的地方党委，都是 集体领导。 我党的领导制度有三个原则：
1.坚持党的领导原则；
2.民主集中制原则（包括三点内容：四个服从；合 议制原则；集体领导和个人分工原则）； 3.党政分开原则。
两大特点：组织性一元化领导体制与一头多元制
第一，从国家正式组织结构来看：形成了共产党的组织 性一元化领导体制。
特点：打破了传统的“一名员工只有一个头”的命令统一原 则，使一个员工同时属于两个甚至两个以上的部门。
优点：将组织的纵向联系和横向联系很好地结合起来，有利 于加强部门之间的协作和配合；较强的机动性和适应性， 能根据特定需要和环境活动的变化，保持高度民主的领导 方式；把不同部门、具有不同专长的专业人员组织在一起， 有利于相互启发、集思广益，充分发挥专业人员的潜力； 有利于各种人才的培养。
为什么会形成“一头”？ 中共的领导成员部分兼任国家机构领导成员这一惯 例和党的组织性一元化领导这一体制双重因素作用的结果。 （不能自己领导自己） 邓小平：“集体领导也要有个头”，每一代领导 都要有个核心。 “多元”又何以能维持？ （1）有自己相对的职位与权力 （2）党的集体领导原则保证的平等地位。
优点:能够适应现代组织技术比较复杂和管理分工较细的
特点，能够发挥领导职能机构的专业管理作用，减轻上层
领导人员的负担。
缺点:妨碍集中领导和统一指挥，形成多头领导；不利于 明确划分直线人员和职能科室的职责权限，容易造成管理 混乱；职能部门之间的协调性差；不利于在领导队伍中培 养全面的领导人才，组织中的人都力图向专业的纵深方向 发展自己。
适用范围：一般只适用于规模较小，生产技术比较简单的企 业
2.职能制
泰勒提出，组织内除直线主管外还相应地设立了一
些组织机构，分担某些职能管理的业务。这些职能机构有
权在自己的业务范围内，向下级单位下达命令和指示，因
此，下级直线主管除了接受上级直线主管的领导外，还必 须接受上级各职能机构的领导和指挥。
3.混合制，又叫直线职能制，也称U型结构。
由法国管理学家亨利· 法约尔总结并创建
把军队式的直线制和泰勒的职能制的结合。
特点：以直线为基础，在各级行政负责人之下是相应的职
能部门，分别从事专业管理，作为该级领导者的参谋，实 行主管统一指挥和职能部门参谋、指导相结合的组织结构 形式。
4.事业部制
又称M型结构或多部门结构，钱德勒称其为 “多分支公司结构”。20世纪20年代，美国通用 汽车公司。
最高领导层L1
直线部门L2
直线部门L2
直线部门L3
直线部门L3
直线部门L3
直线部门L3
直线制组织结构图
优点：比较简单，权力集中，责任分明，命令统一。
缺点：在组织规模较大的情况下，所有的管理职能都集中由
一人承担，往往由于个人的知识及能力有限而感到难于应 付，顾此失彼，可能会发生较多失误 ；协调困难。
第五章 行政领导体制与领导结构
ADMINISTRATIVE LEADERSHIP SYSTEM AND STRUCTURE
领导体制的概念
领导体制的内容
领导体制的模式（类型） 领导结构
第一节 行政领导体制
一、行政领导体制的含义
(ADMINISTRATIVE LEADERSHIP SYSTEM)？
四、我国行政领导体制
《党和国家领导制度的改革》 ---邓小平,1980 党政不分，以党代政
官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领 导职务终身制现象和形形色色的特权现象 党的十二大党章以及1982年《宪法》规定了我国现行党 和国家领导体制的基本框架。 国家机构设臵依据的是民主集中制原则，最高权力机关是 全国人大。
(二)首长制、委员制、混合制 根据行使决策权的人数多少及其职责划分。 1.首长制。也称“独任制”。指一个行政组织的最高决策权力和责 任依法由行政首长单独承担的行政领导体制。 优点:事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，便于执行，有 助于减少权力冲突和内部摩擦。 缺点:由于行政首长独揽大权，易出现滥用权力和专断腐败，易于 招致决策失误，影响下级士气。 •2.委员制。也称“合议制”。它是指一个行政组织的最高决策权依 法授予数人，按少数服从多数原则进行抉择，并共同承担责任的行 政领导体制。 •优点:能集思广益，分工合作，合乎民主精神，互相监督，有利于 获得广泛支持，防止权力滥用和营私舞弊。 缺点:事权分散，协调困难，责任不明，易发生互相扯皮、争功诿 过、无人负责的弊端。
“大权独揽、小权分散；党委决定、各方去办；”——毛泽东 “属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好其 他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定 之后再去多方商量，贯彻执行”。 ——邓小平
党对军队的领导：党指挥枪
第二，从党政军组织中的个人角色结构来看：中共的领导体 制呈现出一头多元制。
(四)层级制、职能制和并用制 根据行政组织的业务性质和管辖范围所做的分类。 1.层级制。也称“直线制”、“分级制”、“系统制”。它是指 行政领导机关由上而下分作若干纵向层级，每一层级对上级负责， 各层级领导者所管业务相同，范围随层级升高而扩大的体制。 优点:层级节制，指挥统一，行动迅速； 缺点:由于上级领导权大事多，可能限制下级部门主动性和积极性 的发挥，对新情况反应缓慢。 2.职能制。也称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”。它是指 在同一层级行政领导机关内，平行设置若干部门，每一部门所管业 务性质不同的体制。 优点:专业分工明确，职责清楚，秩序井然，有利于行政首长统筹 全局，工作效率较高； 缺点:由于分工细密，易造成部门林立，工作重复，部门权利化， 相互掣肘的弊端。 3.并用制。它是在规模庞大、业务繁重的行政机关中，将层级制 运用于行政性强的业务领域，将职能制运用于专门性强的业务领域 的体制。
本位主义。
5. 矩阵制结构 又称规划一目标结构 把按职能划分的部门和按产品（或项目，或服务的）
划分的部门结合起来组成一个矩阵，使同一名员工既同原
职能部门保持组织与业务上的联系，又参加产品和项目小 组的工作。为了保证完成一定的管理目标，每个项目小组 都设有负责人，在组织的最高主管直接领导下进行工作。
三 行政领导体制的类型（模式）
现代领导体制的模式(modes)，就是领导体制相对固定的 形式。它规定了领导体制的基本框架和运行规则。
对领导体制模式的划分，可以根据下列几种标准划分为不
同的类型：
（一）集权制、分权制 根据上下级行政组织享有决策权、指挥监控权的大小所 做的分类。 1.集权制。指法定的决策、指挥监控职权集中于上级行政机关， 下级行政机关的一切措施依照上级指令办理的体制。 优点:政令统一，力量集中，易于统筹全局，兼顾各方； 缺点:由于下级自主权太少，不利于发挥其积极性，难以做到 因地、因时、因事制宜，缺乏灵活性和自主性。 2.分权制。指上下级行政机关之间的决策权有合理划分，下级 有一定自主权的体制。 优点:下级有职有权，有利于发挥其主动性、积极性，便于因 地制宜，应付突发事件。 缺点:如果分权不当，易于导致分散主义和政令不统一的弊端。
张居正：“天下之事，虑之贵祥，行之贵力，谋在于众，断在于独。”
混合制，又称委员会和首长并立制，是指行政组 织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部 分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。其 基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会， 又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委 员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首 长个人行使。 １．混合制的 优点。可同时兼有首长制和委员会 制之优点，而避免二者之弊端。既利于权责集中 统一，又便于集思广益；既可避免个人独裁，又 可避免无人负责。 2．混合制的 缺点。若运用不当，则会同时兼 有首长制与委员会制之弊。一方面是个人专断， 以权谋私；另一方面则权责不清，争功倭过。
(三)完整制与分离制
根据同级各行政机关接受上级领导机关指挥的数额多少所做的 分类。 1.完整制。也称“一元统属制”，俗称“一元化领导”。它是 指同一层级的各个行政机关或同一行政机关的各部门，所受上级 直接指挥与控制的权力，完全集中在一个行政首长或者一个行政 机关的体制。 优点:上下一致，职责明确，便于统率全局，促进合作协调； 缺点:由于下级对于上级的依赖性，缺乏自主性，难以形成反 应迅速、雷厉风行的工作作风。 2.分离制。也称“独立制”、“多元化统属制”，俗称“多元 化领导”；它是指同一层级的各行政机关或者同一机关的各部门， 分属于两个以上平行的或者双重的行政首长、行政领导机关的体 制。 优点:权力分散，各单位能够较灵活地根据需要开展工作； 缺点:由于权力分散，易于出现政出多门，各自为政,工作重复 的弊端。
领导体制就是指领导系统上下左右之间的权力划分以
及实施领导职能的组织形式和组织制度。行政领导体制是 各个行政领导职位或行政组织之间制度化的权责关系。 组织内不同层级的权限；组织机构的设臵、领导活动的 程序与方法；不同组织层级间的相互关系。
二、行政领导体制的内容
第一，行政领导组织结构(organization structure)；
第二节 领导的结构
一、什么是领导结构？ 领导结构是领导体制的一个组成部分，是领导活动得 以开展的框架体系。它是指表现领导组织各部分排列顺序、 空间位臵、聚集状态、联系方式以及各要素之间的相互关
系的一种模式，是执行领导任务的基本体制。
正式与非正式
二、正式组织领导结构类型
组织领导结构是随着生产力和社会的发展而不断发展 的。常见的组织领导结构类型主要包括直线制、职能制、 混合制、事业部制、超事业部制、矩阵结构、多维立体结 构以及委员会制等形态。
周恩来：中共中央副主席兼国务院总理和全国政协主席；
朱德：中共中央副主席兼委员长
陈云、林彪：中共中央副主席兼副总理； Hale Waihona Puke Baidu小平：中共中央总书记兼国务院副总理。
16大以后中共中央政治局9大常委其他任职情况：
胡锦涛：中共中央总书记、国家主席、中共中央军委主席、 国家军委主席 吴邦国：全国人大常委会委员长 温家宝：国务院总理 贾庆林：全国政协主席 曾庆红：中共中央书记处书记 黄 菊：国务院副总理 吴官正：中共中央纪律检查委员会书记 李长春：无 罗 干：中央政法委书记
各事业部有各自独立的产品、市场，实行独 立核算。各事业部在经营管理上拥有自主性和独 立性
最大特点是“集中决策，分散经营”， 即在集权领导下实行分权管理。
优点：最高领导层摆脱具体的日常管理事务，有利于集中 精力做好战略决策和长远规划，提高了领导的灵活性和适 应性，有利于培养和训练领导人才。
缺点：由于机构重复，造成了管理人员与费用的浪费；各 事业部之间人员互换比较困难，相互支援较差；部门主义、
它是党的一元化领导在人际关系方面的具体展开，它与党的一元 化领导的体制同时存在。
由于国家机构与党的领导组织在人员上是重叠的，所以党对国 家政权机关的领导不仅仅体现为组织领导，即政治局对国家主席、全
国人大、国务院的领导，而且体现在人对人的领导上。
50年代末期政治局常委：
毛泽东：中共中央主席，中央军委主席；刘少奇：中共中 央副主席兼国家主席；
1.直线制
直线制组织结构由马克斯韦伯提出，是最早、最 简单的一种组织领导结构形式，有时也称做军队式结构， 具有集权的特征。
“层级结构” 的特征：
第一，分工和专业化 ；第二，明确规定职权、等 级制度；第三，有明确的规章制度；第四，不受个人感 情的影响，是根据制度办事；第五，人员的任用，必须 完全根据职务的要求，公开考选；第六，明文规定升迁 和薪酬制度，必须以人员的服务年资和工作成绩为标准。
“党委领导，政府负责”体制。 党的领导是集体领导，各级各类的地方党委，都是 集体领导。 我党的领导制度有三个原则：
1.坚持党的领导原则；
2.民主集中制原则（包括三点内容：四个服从；合 议制原则；集体领导和个人分工原则）； 3.党政分开原则。
两大特点：组织性一元化领导体制与一头多元制
第一，从国家正式组织结构来看：形成了共产党的组织 性一元化领导体制。
特点：打破了传统的“一名员工只有一个头”的命令统一原 则，使一个员工同时属于两个甚至两个以上的部门。
优点：将组织的纵向联系和横向联系很好地结合起来，有利 于加强部门之间的协作和配合；较强的机动性和适应性， 能根据特定需要和环境活动的变化，保持高度民主的领导 方式；把不同部门、具有不同专长的专业人员组织在一起， 有利于相互启发、集思广益，充分发挥专业人员的潜力； 有利于各种人才的培养。
为什么会形成“一头”？ 中共的领导成员部分兼任国家机构领导成员这一惯 例和党的组织性一元化领导这一体制双重因素作用的结果。 （不能自己领导自己） 邓小平：“集体领导也要有个头”，每一代领导 都要有个核心。 “多元”又何以能维持？ （1）有自己相对的职位与权力 （2）党的集体领导原则保证的平等地位。
优点:能够适应现代组织技术比较复杂和管理分工较细的
特点，能够发挥领导职能机构的专业管理作用，减轻上层
领导人员的负担。
缺点:妨碍集中领导和统一指挥，形成多头领导；不利于 明确划分直线人员和职能科室的职责权限，容易造成管理 混乱；职能部门之间的协调性差；不利于在领导队伍中培 养全面的领导人才，组织中的人都力图向专业的纵深方向 发展自己。
适用范围：一般只适用于规模较小，生产技术比较简单的企 业
2.职能制
泰勒提出，组织内除直线主管外还相应地设立了一
些组织机构，分担某些职能管理的业务。这些职能机构有
权在自己的业务范围内，向下级单位下达命令和指示，因
此，下级直线主管除了接受上级直线主管的领导外，还必 须接受上级各职能机构的领导和指挥。
3.混合制，又叫直线职能制，也称U型结构。
由法国管理学家亨利· 法约尔总结并创建
把军队式的直线制和泰勒的职能制的结合。
特点：以直线为基础，在各级行政负责人之下是相应的职
能部门，分别从事专业管理，作为该级领导者的参谋，实 行主管统一指挥和职能部门参谋、指导相结合的组织结构 形式。
4.事业部制
又称M型结构或多部门结构，钱德勒称其为 “多分支公司结构”。20世纪20年代，美国通用 汽车公司。
最高领导层L1
直线部门L2
直线部门L2
直线部门L3
直线部门L3
直线部门L3
直线部门L3
直线制组织结构图
优点：比较简单，权力集中，责任分明，命令统一。
缺点：在组织规模较大的情况下，所有的管理职能都集中由
一人承担，往往由于个人的知识及能力有限而感到难于应 付，顾此失彼，可能会发生较多失误 ；协调困难。
第五章 行政领导体制与领导结构
ADMINISTRATIVE LEADERSHIP SYSTEM AND STRUCTURE
领导体制的概念
领导体制的内容
领导体制的模式（类型） 领导结构
第一节 行政领导体制
一、行政领导体制的含义
(ADMINISTRATIVE LEADERSHIP SYSTEM)？
四、我国行政领导体制
《党和国家领导制度的改革》 ---邓小平,1980 党政不分，以党代政
官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领 导职务终身制现象和形形色色的特权现象 党的十二大党章以及1982年《宪法》规定了我国现行党 和国家领导体制的基本框架。 国家机构设臵依据的是民主集中制原则，最高权力机关是 全国人大。
(二)首长制、委员制、混合制 根据行使决策权的人数多少及其职责划分。 1.首长制。也称“独任制”。指一个行政组织的最高决策权力和责 任依法由行政首长单独承担的行政领导体制。 优点:事权集中，责任明确，指挥灵便，行动迅速，便于执行，有 助于减少权力冲突和内部摩擦。 缺点:由于行政首长独揽大权，易出现滥用权力和专断腐败，易于 招致决策失误，影响下级士气。 •2.委员制。也称“合议制”。它是指一个行政组织的最高决策权依 法授予数人，按少数服从多数原则进行抉择，并共同承担责任的行 政领导体制。 •优点:能集思广益，分工合作，合乎民主精神，互相监督，有利于 获得广泛支持，防止权力滥用和营私舞弊。 缺点:事权分散，协调困难，责任不明，易发生互相扯皮、争功诿 过、无人负责的弊端。
“大权独揽、小权分散；党委决定、各方去办；”——毛泽东 “属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好其 他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定 之后再去多方商量，贯彻执行”。 ——邓小平
党对军队的领导：党指挥枪
第二，从党政军组织中的个人角色结构来看：中共的领导体 制呈现出一头多元制。
(四)层级制、职能制和并用制 根据行政组织的业务性质和管辖范围所做的分类。 1.层级制。也称“直线制”、“分级制”、“系统制”。它是指 行政领导机关由上而下分作若干纵向层级，每一层级对上级负责， 各层级领导者所管业务相同，范围随层级升高而扩大的体制。 优点:层级节制，指挥统一，行动迅速； 缺点:由于上级领导权大事多，可能限制下级部门主动性和积极性 的发挥，对新情况反应缓慢。 2.职能制。也称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”。它是指 在同一层级行政领导机关内，平行设置若干部门，每一部门所管业 务性质不同的体制。 优点:专业分工明确，职责清楚，秩序井然，有利于行政首长统筹 全局，工作效率较高； 缺点:由于分工细密，易造成部门林立，工作重复，部门权利化， 相互掣肘的弊端。 3.并用制。它是在规模庞大、业务繁重的行政机关中，将层级制 运用于行政性强的业务领域，将职能制运用于专门性强的业务领域 的体制。
本位主义。
5. 矩阵制结构 又称规划一目标结构 把按职能划分的部门和按产品（或项目，或服务的）
划分的部门结合起来组成一个矩阵，使同一名员工既同原
职能部门保持组织与业务上的联系，又参加产品和项目小 组的工作。为了保证完成一定的管理目标，每个项目小组 都设有负责人，在组织的最高主管直接领导下进行工作。
三 行政领导体制的类型（模式）
现代领导体制的模式(modes)，就是领导体制相对固定的 形式。它规定了领导体制的基本框架和运行规则。
对领导体制模式的划分，可以根据下列几种标准划分为不
同的类型：
（一）集权制、分权制 根据上下级行政组织享有决策权、指挥监控权的大小所 做的分类。 1.集权制。指法定的决策、指挥监控职权集中于上级行政机关， 下级行政机关的一切措施依照上级指令办理的体制。 优点:政令统一，力量集中，易于统筹全局，兼顾各方； 缺点:由于下级自主权太少，不利于发挥其积极性，难以做到 因地、因时、因事制宜，缺乏灵活性和自主性。 2.分权制。指上下级行政机关之间的决策权有合理划分，下级 有一定自主权的体制。 优点:下级有职有权，有利于发挥其主动性、积极性，便于因 地制宜，应付突发事件。 缺点:如果分权不当，易于导致分散主义和政令不统一的弊端。